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地方政府在农业转型中的规模依赖行为分析

作者:赵晓峰 更新时间:2019-09-17

摘 要:地方政府在推动农业规模发展中需要处理好与外部环境的关系;地方政府既要受到源自政策、市场和村庄社会等外部环境软约束的制约和影响,也能从所处的外部环境中选择、汲取、整合和利用各种有利资源,推动规模农业的发展;地方政府发展规模农业符合“展示政治”的政绩逻辑,是环境中的理性行动者的自主选择。在农业转型中,地方政府养成了推动规模农业发展的惯性和惰性,缺乏紧跟国家形势执行新政策的动力;“去小农化”的发展模式,违背了“把小农生产引入现代农业发展轨道”的国家政策要求。提出需要重塑地方政府的行为逻辑,变“干预”为“服务”,为培育新型农业经营主体和扶持小农户发展提供优质的行政服务,促进小农户与现代农业发展有机衔接。

一、地方政府在农业转型中面临的困境

农业转型指的是农业由传统农业向现代农业转型,是农业发展的一种过渡形态,主要表现为农业的科技化率、机械化率、现代装配化率、商品化率等现代经营指标稳步提升,突出表现为农村土地的规模化经营水平快速提高。改革开放以来,我国农村土地流转现象一直存在,基本以农户自发流转为主,是不同农户根据家庭资源禀赋优化土地资源配置的自然后果。从1978年到2006年,全国农民家庭承包耕地流转面积达到370万公顷 (5 551.2万亩) ,占家庭承包经营耕地总面积的比重仅为4.57%1。考虑到同期中国的城市化率从17.92%提高到44.37%,农业从业人口的比重下降到42.6%,农村土地的流转速度相对明显滞后2。

2007年开始,中国农村正式进入后税费时代,农业逐渐成为一个新兴的投资领域。我国农村土地制度经过不断的创新发展,逐步形成了集体所有权、农户承包权和经营权分置并行的“三权分置”格局,为资本投资农业获取经营权与垄断收益权创设了法理条件。这种现象自然引起了地方政府的重视,农业成为地方政府招商引资的新领域。由此,地方政府很快就成为推动农村土地规模经营的主要力量。至2016年,中国农村家庭承包耕地流转总面积达到3 133公顷 (47 000万亩) ,占家庭承包经营耕地面积的比重升到35.1%,其中,流转入农户的面积为1 865万公顷 (27 977万亩) ,流转入专业合作社的面积为689万公顷 (10 341万亩) ,流转入企业的面积为309万公顷 (4 638万亩) ,流转入其他主体的面积为331万公顷 (4 965万亩) 1。

然而,地方政府力推的农业转型并没有取得理想的实践效果,从整体看,至少面临四个方面的困境:一是合作社、企业、家庭农场等新型农业经营主体普遍存在“赔钱赚吆喝”的现象,并且是经营规模越大,亏损越严重;二是土地非农化、非主粮化现象严重,新型农业经营主体纷纷改变土地用途以谋取更高的经济收益;三是小农户的正当合法权益受到损害,新型农业经营主体挤压农民利益空间的现象多有发生;四是地方政府被新型农业经营主体所“绑架”,不断将惠农资金向新型主体倾斜,使财政资金成为新型主体减少自身经营亏损程度以继续维持农业经营的主要资金来源。

2017年,中央一号文件《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》出台,表明国家关于农业转型的政策发生重大转变。之前,国家高度重视新型农业经营主体的带动和拉动作用,鼓励农村土地向企业和合作社等新型农业经营主体流转,发展规模经营;之后,国家开始越来越强调要切实提升广大农民的获得感,保护小农户的发展权益,推动小农户与现代农业发展有机衔接机制的构建。但是,国家政策重心的调整并没有对地方政府产生即时、显著的影响,地方政府仍然在实践中推崇规模经营,扶持企业、合作社和家庭农场等新型农业经营主体发展,将大量的财政惠农资金整合后投入现代农业园区等的创立和建设上,严重忽视了小农户的发展权益,导致农业转型的“去小农化”趋势依然在加剧。

根据第三次全国农业普查数据显示,全国共有31 422万农业生产经营人员,20 743万农业经营户,其中,规模农业经营户为398万3。这意味着小农户依然是现阶段农业经营的核心主体,并且还将在未来相当长的时间里持续存在。小农户的持续存在说明,中国农民家庭在迈向全面小康的道路上还需要保留一份务农收入,农业经营收入在农村居民家庭可支配收入中所占的比重虽然一直在下降,但是对于农民家庭来说仍然必不可少。因此,笔者认为,鉴于地方政府在农业转型中的地位和作用,将地方政府作为一个独立的组织行为主体,研究他们所处的外部环境及其所受的影响,剖析其治理农业、推动农业规模经营的行为逻辑就具有重要的现实价值和理论意义。本文分析的数据和经验则来源于课题组近些年来在河南、安徽、湖北、陕西等省份的实证调研。

二、地方政府行为研究的分析框架:环境软约束与资源选择性利用

本文中的地方政府主要指县级政府。县级政府具有完整的行政建制,是一级相对独立的地方政府,也是国家与乡村衔接的关键接点。在农业转型中,地方政府的行政推动首先体现为县级政府的积极推动,他们在农地规模流转中扮演着至关重要的角色。因此,研究县级政府的行为逻辑,是把握农业转型多种制度变迁逻辑的关键。

学界关于地方政府在规模农业发展中的定位与功能的研究主要是从基层自主性的框架下展开,习惯于把地方政府推动规模农业发展的行为视为一种招商引资、造亮点与树典型、政府间压力与官员晋升锦标赛等政绩行为逻辑[1,2,3],或是将之视为一种“治理交易成本”的行为,是地方政府面对分散小农户采取的一种有效降低交易成本的治理策略[4],是一种政府将重心放到扶持规模经营主体的发展上来的便利化的治理逻辑[5]。由此可见,学界已有相关研究对地方政府所处周边环境的关注度缺乏,忽视了周边环境对地方政府行为的影响机制。

县级政府作为一级相对独立的官僚行政组织,并不具备完全独立的自主行为空间,而要受到外部环境的约束,仍然需要处理好与周边环境的各种复杂关系。如果外部环境的约束强度大,县级政府的自主行动能力就会相对偏弱;反之,县级政府的自主行动能力则会相对较强。从农业转型的实践经验来看,县级政府表现出了相对较强的自主行动能力,这意味着外部环境对县级政府并非是一种强约束的关系,从而给县级政府留下了权宜行事的自主行动空间。因此,环境软约束指的是一种状态,是一种由政策、市场和社会等多重因素所构成和形塑的外部环境,而这个外部环境为县级政府相关的行政与治理行为提供了不少于两项的自主选择,产生出一种软约束的力量。

在农业转型过程中,环境软约束主要表现为三个方面:一是政策环境软约束。自上而下的国家政策并非是一步到位的,往往需要一个逐步完善的过程。在这个过程中,国家政策的目标具有模糊而又多元的典型特征,没能为县级政府指明一个单一、明确的政策目标,更没能提供一套标准化的操作指标。由此,县级政府只要从中为自身行为找到基本符合政策文本表述的条款,就为他们的自主行为找到了合法性依据,而不用过多地去顾虑是否符合其它政策文本的表述内容。二是市场环境软约束。经过40余年的改革开放,社会主义市场经济体制逐步建立,企业、合作社、家庭农场等各类不同的市场主体快速发展。这些新兴的市场主体的领办力量各有不同,或为代表城市工商资本的企业家或企业中的管理者,或为代表农村内生资本的农民精英。他们各自的资源禀赋不同,参与农业转型的动力和能力也有差异。县级政府要推动农业转型升级,就需要正面市场环境,从中寻找、选择和确定可以借用的市场力量,并发挥他们在农业治理中的实践价值。三是村庄社会环境软约束。家庭承包责任制实施以来,随着人口流动的不断加剧,农村社会阶层结构日益分化,农民逐渐分化成为不同的社会阶层。简单的区分,可以将农民划分为精英阶层和普通农户阶层,其中,精英阶层的农民不仅拥有较为雄厚的经济资源、丰富的社会文化资源,而且还拥有较多的政治资源;而普通农户阶层则以小农户为构成主体,其拥有相对单薄的经济资源和社会资源,缺乏政治资源和文化资源。这样的阶层结构构成形塑地方政府行为的村庄社会环境,使地方政府在农业转型升级的过程中需要慎重选择和处理好与不同阶层农民的关系。

由于受政策、市场和村庄社会等三个层面环境软约束的影响,地方政府可以从外部环境中甄别、汲取和整合各种不同的有利资源,通过对资源的选择性利用,以己为中心构建复杂的多元复合资源体系,从而推动实现农业转型的治理目标。从近些年农业转型的实践经验来看,多数地方政府习惯于抓住国家政策鼓励发展土地规模经营的机会,忽视对规模经营之适度的限定条件,强制推动土地大规模流转。地方政府为了在尽可能短的时间里实现土地大规模经营的农业治理目标,纷纷鼓励、引导城市工商资本进入农业领域,推出优厚的财政税收和金融扶持政策,并协助工商资本兴办的新型农业经营主体深入乡村,联合农民精英,分化、瓦解小农户,使他们或被动或主动地将土地流转出来。这在客观上造成了严重的经济社会后果,一方面,由农村内生的农民精英领办的合作经济组织限于自身资源的不足,难以取得地方政府的支持,无法有效获取财政税收和金融政策的支持,从而陷入发展困境;另一方面,加剧了农民精英和小农户利益的分化,农民精英成为地方政府和工商资本联合的对象,而小农户则在客观上被抛弃,成为农业转型的利益受损者。然而,这并不意味着作为行动者的地方政府在环境软约束的外部结构中没有其它选择,农业转型的丰富实践证明,地方政府也可以成为推动小农户与现代农业发展有机衔接的重要推动力量,但是存在的关键问题是,地方政府树立了什么样的发展观,确立了什么样的农业治理目标,选择利用了何种资源。

三、形塑地方政府行为的外在结构:环境软约束

任何一个组织的行为都不是独立的,都要受到外部环境的影响。来自政策、市场和村庄社会等层面的外部环境,形成了一种环境软约束的外在结构,深刻地影响着地方政府的行为逻辑,推动着农业的转型升级。

(一) 政策环境软约束:探寻地方政府行为的政策空间

政策包括政策的制定和政策的执行两个不可分割的组成部分,其中,中央政府是政策的主要制定主体,地方政府是政策的基本执行主体,而省市两级政府则既是政策的制定者也是政策的执行者。中央政府的政策又可以区分为两种类型:一是由中共中央和国务院颁发的以中央一号文件为典型代表的国家政策;二是以中央政府各部门,如农业农村部、科技部和教育部等部门颁发的相关政策 (简称“部门政策”) 。对于县级政府而言,这两类政策都属于高阶规则,具有制度约束力,需要执行和落实。但是,国家政策具有宏观的模糊性、内容的包容性,部门政策具有较强的针对性且不同部门出台的政策具有目标的不一致性,这对地方政府的政策执行提供了软约束的政策环境。

1. 从国家政策层面来看

我国分田到户伊始,中央政府已经在考虑推动农业的转型升级。1982年,中央一号文件提出鼓励发展“一大批”专业户。1984年,中央一号文件首次提及“种田能手”。1986年,中央一号文件明确要求“鼓励土地逐步向种田能手集中”。进入21世纪,中央政府推动农业转型升级的步伐进一步加快。2004年,中央一号文件提出要关注龙头企业。2011年,中央一号文件提出要“引导土地承包经营权流转”。2013年,中央一号文件指出要“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转,发展多种形式的适度规模经营”。2014年,中央一号文件要求“鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权”,并且提出“土地流转和适度规模经营要尊重农民意愿,不能强制推动”。2015年,中央一号文件提出要“坚持和完善农村基本经营制度,坚持农民家庭经营主体地位,引导土地经营权规范有序流转,创新土地流转和规模经营方式,积极发展多种形式适度规模经营,提高农民组织化程度”。2016年,中央一号文件指出要“坚持以农户家庭经营为基础,支持新型农业经营主体和新型农业服务主体成为建设现代农业的骨干力量”。2017年,中央一号文件要求“大力培育新型农业经营主体和服务主体,通过经营权流转、股份合作、代耕代种、土地托管等多种方式,加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式规模经营”。2018年,中央一号文件进一步提出要“统筹兼顾培育新型农业经营主体和扶持小农户,采取有针对性的措施,把小农生产引入现代农业发展轨道”。

我们从中可以看出,中央政府颁布的国家政策在农业转型方面具有三个特征。一是政策目标具有多重性。比如既要坚持农民家庭经营的主体地位、尊重农民进行土地流转和发展适度规模经营的意愿、鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权、扶持小农户的发展,又要鼓励发展“专业户”“种田能手”,专业大户、家庭农场和农民合作社等新型农业经营主体,鼓励和支持承包土地向新型农业经营主体流转,发展适度规模经营。在农村人均耕地面积仅有0.156公顷 (2.34亩) 4,人地矛盾仍然比较突出的情况下,扶持小农户与支持承包土地向新型农业经营主体流转之间潜藏着巨大的张力。二是政策内容调整的频率较高。20世纪80年代,中央一号文件鼓励发展的是家庭经营的创新形式———专业大户和种田能手。2004年以来,中央一号文件扶持发展的是企业、合作社和家庭农场等新型农业经营主体。从2011年到2018年,政策内容调整的频率在不断加快,前期更强调新型农业经营主体的发展,后期则强调要坚持以农户家庭经营为基础,扶持小农户,将小农生产引入现代农业发展轨道。三是政策预定目标具有阶段性特征,成熟程度渐进提高。与政策内容调整频率较高紧密相关的是,政策的成熟程度在持续提升,尤为突出的是,自2011年以来,从过度重视新型农业经营主体的发展,经“土地流转和适度规模经营要尊重农民意愿,不能强制推动”,到“统筹兼顾培育新型农业经营主体和扶持小农户”发展的目标定位上。

2. 从部门政策层面来看

以2018年为例,为贯彻落实中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划 (2018—2022年) 》,中央政府各部门纷纷制订实施方案、行动计划或专项规划。如农业农村部编制了《乡村振兴科技支撑行动实施方案》,科技部制订了《创新驱动乡村振兴发展专项规划 (2018—2022年) 》,教育部印发了《高等学校乡村振兴科技创新行动计划 (2018—2022年) 》,等等。这些部门政策具有较强的针对性,但是缺乏包容性和整体性,对国家政策的解读具有片面性。无论是《关于实施乡村振兴战略的意见》,还是《乡村振兴战略规划 (2018—2022年) 》都提出要在乡村振兴战略的实施中促进小农户和现代农业发展有机衔接,而在多数的部门政策中都缺乏对扶持小农户发展的相关表述,缺乏相应的发展规划。但是,部门政策通过政府系统自上而下的“条条”延伸到地方政府,成为县级政府各部门的行动指南,自然会对“条”“块”一体的县级政府的行为产生影响。

政策环境软约束对地方政府行为的影响表现在两个方面。一是国家政策目标的多重性、国家政策与部门政策的不协调、不同部门推出的政策目标及内容不一致都为县级政府执行政策过程中的自主创新行为创设了条件。以中央一号文件为例,国家政策具有实践的包容性,一方面,政策多使用鼓励性和引导性语言,没有使用强制、必须等限制性语言,为县级政府执行政策提供指导方向,而非唯一道路;另一方面,不同的条款、不同的表述语境对发展的方式方法有不同的要求。比如,在现代农业的发展路径上,政策既强调要发展新型农业经营主体,推动土地适度规模经营,又强调要扶持小农户发展,为县级政府进行制度创新创造自主空间。县级政府既可以专注发展新型农业经营主体,也可以聚焦将小农户引入现代农业发展轨道,还可以统筹兼顾培育新型农业经营主体和扶持小农户的双重目标开展实践创新,进行试验示范。正因此,股份合作、代耕代种、土地托管等不需要经过经营权流转的土地经营方式,才会被地方政府通过土地制度创新实践探索出来;新型农业服务主体才会独立于新型农业经营主体,成为新型农业主体的重要组成部分进入国家政策。

二是政策内容的频繁调整及政策成熟度在调整中不断提升,客观地加大了县级政府执行政策的的难度,迫使其需要不断适应性地调适自身行为,从而影响了政策在乡村社会的稳定性和连贯性。国家政策从扶持专业户、种田能手,到支持专业大户、家庭农场、合作社和农业产业化龙头企业,一直为农业转型升级指明方向。随着实践经验的不断丰富,土地非农化生产、强制推动土地流转、小农户权益受到损害等背离政策初衷的现象得到显现,国家政策很快就对此类现象就作出回应,逐步细化政策;同时,股份合作、代耕代种、土地托管等新的试验示范成功经验也不段得到肯定,进入国家政策。但是,对于多数地方的县级政府来说,推行实践创新并非易事,关键还在政策的执行和落实。县级政府要想高效执行政策,就需要保持政策的相对稳定,需要改革内容具有连贯性。否则,县级政府不断地“翻烧饼”、频繁地调整政策,就会造成政策混乱,从而使乡镇政府和村级组织无所适从,进而也会引发农民的怀疑和质疑,不利于国家政策的顺利执行。

(二) 市场环境软约束:谁是地方政府的依靠力量

在农业转型中,地方政府无论是要推动土地流转,发展规模经营,还是要坚持农民家庭经营的主体地位,扶持小农户,都不可能亲力亲为,而要从周边的市场环境中找到可以依靠的市场主体,通过间接治理的办法实现预定发展目标。

21世纪之初,中国经济已经从一个资本紧缺型市场结构转型成一个资本过剩型市场结构,金融资本、产业资本和商业资本过剩的市场格局基本形成。过剩资本在城市里找到合适投资机会的空间在不断萎缩,客观上需要寻找新的投资领域。这些资本的拥有者不仅持有数百万或上千万甚至超亿元的资金,还在市场营销、经营管理等方面拥有丰富的经验,甚至在县域社会中还有广泛的人脉资源或社会网络资源,与地方政府有着千丝万缕的联系。因此,当他们无法在中国城市经济转型升级中找到合适的投资机会时,就将投资的目光转向农村农业领域,将之视为一个新的待开发的金矿。城市过剩资本涌入农村、进军农业,可以在一定程度上扭转改革开放以来农村人财物等市场要素资源持续外流的趋势,从而受到地方政府和农民的欢迎,成为新农村建设和乡村振兴的“宠儿”。因而,农业转型为城市过剩资本进入农业领域提供了机会。地方政府要推动土地流转,就需要城市资本介入,通过组建合作社和企业等新型农业经营主体,建设现代农业产业园区等途径,实现土地规模经营的目标。

但是,城市过剩资本进军农业领域,并非是完全理性的市场决策行为。大多数资本的持有者是来自于第二产业或第三产业的工商企业或个体户,从来没有经营过土地,缺乏农业生产经营管理的经验,基本上都是“门外汉”。然而,农业生产不同于企业中的流水线生产。第一,农业生产是一个高度依赖农作物孕育、生长和成熟的自然生态过程。农作物在生长周期里会受到干旱、洪涝、冰雹等自然灾害的影响,这极大地降低了人在农业生产经营中的重要程度,使其不可能处于绝对主导的地位。第二,土地经营规模越大,需要雇佣的劳动力数量就越多,从而带来劳动监督管理难题。由于农田经营的标准化程度很低,劳动力磨洋工的情况比较普遍,降低农业生产效率。第三,农业投资成果的可转让性较差,撤资则损失更大。资本投资于企业,会产生厂房、机器等易于变卖的有形设施,而投资于农业,产生出的机耕道、灌溉系统等均难以变换成货币。一旦资本从农业领域撤资,就会付出血本无归的代价。因此,虽然城市过剩资本持有者有着投资农业的热情,对农业经营有着美好的憧憬和想象,但是缺乏对投资农业所潜在风险的评估,即便能够获得地方政府财政税收和金融政策的扶持,也极有可能会陷入连续亏损的经营困境。

除城市过剩资本外,地方政府能够依赖的市场资源还有农村内生资本,依靠的主体是农民合作经济组织。截止2018年9月底,全国农民专业合作社的数量达到213.8万家,入社农户占全国总农户的比例为48.5%,使农民合作社成为新型农业经营主体的主要组成部分。但是,农民合作社普遍存在社员规模小、资本持有量少、产权结构不清晰与管理不民主等发展现象,出现了“空壳合作社”和假合作社,而真正发展规范又有市场竞争能力的合作社的数量非常少,具体到县域范围内,能够成为推动现代农业发展依靠力量的农民合作社的数量更是微乎其微。以豫东某国家级贫困县为例,全县注册成立的合作社数量超过3 000家,而长期运转且效益较好的合作社仅有10余家,且多为城市过剩资本的持有者领办,真正由农村内生资本投资和农民精英领办的合作社仅为个位数。

因此,从理论上讲,农村内生力量领办的合作社可以构成地方政府在农业转型中可以依靠的组织力量,但是限于自身发展能力,合作社需要有一个相对较长的成长期,而这又难以满足地方政府快速发展的需要。所以,地方政府面对市场环境软约束,选择何种市场主体作为依靠力量,取决于发展目标和发展路径的需要。

(三) 村庄社会环境软约束:地方政府治理农业的社会基础

由农民精英和普通农民构成的社会阶层结构是村庄社会环境的核心体现形式,也是地方政府治理农业的社会基础。虽然农民精英相对于普通农民,拥有更好的资源禀赋,但是其相对于城市剩余资本的持有者来说则几乎没有与之抗衡的能力。在农业转型中,农民精英主要有两种选择路径。一是欢迎城市剩余资本下乡,与下乡的资本持有者合作,成为他们在村庄社会里的“开路先锋”,协助其处理与普通农民的关系,帮助降低与分散农户打交道的交易成本,并从中获取相应的收益;二是联合普通农民,通过“人的联合”组建合作社等农民经济组织,将分散的资源聚集起来,获取规模优势,从而获得与城市剩余资本谈判的能力,解决小农生产与大市场之间的矛盾。

如果农民精英选择第二种发展路径,则需要探索构建科学合理的合作制度和合作机制。合作制度表现为符合现行法律规定且符合农村经济社会发展所处阶段现实需要的产权制度、管理机制和治理结构,为合作社获取理想的经济效益提供制度保障。合作机制体现为农民精英要与地方政府、普通农民及外来企业探索构建多元主体合作参与、发展共赢的实践机制,需要农民精英不仅具备企业经营、市场营销、资本运作等管理能力,而且要具备较强的合作精神,认同益贫性的合作理念,愿意与普通农民分享合作收益。然而,限于自身的资源禀赋,农民精英领办的合作社等市场主体难以在较短的时间里取得显著的发展业绩,甚至会陷入持续投入而连续亏损的经营困境。一旦如此,农民精英是否具有相应的持续投资能力,是否能够承担相应的经营风险,是否还愿意保障普通农民的合作权益,都会成为合作组织发展的不确定变量,影响农业的转型升级。

由此可见,农民精英选择第二条发展路径是比较冒险、激进的市场行为,而选择第一条发展路径则是比较稳妥、保守的市场行为。他们可以通过与下乡资本持有者合作,在避免承受自然风险和市场风险的前提下,获取相对稳定的合作收益。因此,农民精英究竟会如何抉择,取决于他们的理性判断。

留守村庄的普通农民的资源禀赋大多较差,家庭经营多属于半工半耕型。农业经营收入对他们来讲仍是不可或缺的,是其维持家庭简单再生产所必需的货币构成。普通农民在农业转型中的地位是依附性的,可以成为农民精英联合的对象,共同组建合作社,从而分享合作收益。在双方合作的过程中,农民精英和普通农民之间容易形成庇护关系,农民精英利用自身拥有的社会影响力,动员普通农民加入合作社并享有相应的合作收益,而普通农民则依附于农民精英成为被庇护者,甚至会因此放弃相应的参与民主管理和组织决策的权利。即便在参与合作的过程中,农民精英将组织经营管理不善带来的损失转嫁给普通农民,普通农民也缺乏集体行动能力去维护自身的合作权益[6]。同时,普通农民可以与下乡资本持有者合作,将土地流转给其领办的企业或合作社,甚至还有机会在这些企业和合作社经营的规模土地上获取就业的机会。由于普通农民缺乏与下乡资本持有者公平谈判的能力,在土地流转价格、就业类型及报酬等方面缺乏主动权,因此他们的利益容易受到伤害。

按照国家政策规定的“坚持农民主体地位”的基本原则要求,普通农民作为小农户的主体构成部分,是农业转型和乡村振兴需要依靠的主体力量。地方政府能否在农业转型中调动2亿多小农户的积极性、主动性和创造性,能否促进小农户持续增收,是实现农民共同富裕的关键。但是,小农户的行动能力与农民精英相比要差许多,因而在客观上加重了村庄社会环境对地方政府的约束能力。

作者简介: 赵晓峰 (1981—) ,男,西北农林科技大学人文社会发展学院副院长,陕西省乡村治理与社会建设协同创新研究中心常务副主任,教授,博士生导师。;

 




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