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传统农区宅基地“三权分置”路径研究

作者:​ 曾旭晖 郭晓 更新时间:2019-09-11

摘 要:本文基于江西省余江区和四川省泸县宅基地制度改革试点地区的实践经验, 探讨了传统农区宅基地“三权分置”的实现路径。两个试点地区在宅基地所有权上强化了治理单位和产权单位的关联性, 在宅基地资格权上基于成员资格认定引入有偿取得机制, 在宅基地和农房使用权上探索了使用权流转和指标交易的不同方式。在分析农村宅基地“三权分置”面临的现实问题的基础上, 提出四点改革路径:明确村集体在宅基地监管中的主体性作用;以有偿使用为抓手优化宅基地资源配置, 在宅基地退出补偿中引入收益分享机制, 以宅基地“三权分置”为指导合理利用结余宅基地和农房。

一、引言

随着我国工业化、城镇化以及农业产业化的不断发展, 大量农民进城务工、定居, 建设用地资源紧缺与农村宅基地大量闲置并存, 造成农村“缺地”又“荒地”, 农民“弃房”不“弃地”, 农民“进城”难“生根”。特别是在传统农区, 农业人口持续流出与不断地无序建房并存, “空心村”问题严峻。在乡村振兴的大背景下, 亟需以宅基地退出为抓手, 有针对性地深入研究农村宅基地“三权分置”的现实可行性、具体实现路径及需要防范的潜在风险, 这是进一步深化农村土地产权制度改革的内在要求, 不仅有利于有效利用农村闲置土地资源, 还有利于实现农民财产权利, 更有利于加快城乡统筹发展步伐。

在我国农村宅基地制度改革的研究中, 有学者较早关注宅基地无偿使用中出现的各类问题, 并提出宅基地有偿使用和转让的制度改革思路 (赵之枫, 2001) 。目前对宅基地制度的经验研究中, 较多研究着重于在宅基地流转 (袁铖, 2010;周靖等, 2010;徐汉明等, 2012;胡方芳等, 2014;钱龙等, 2016) 和退出中农户的意愿及影响因素 (许恒周, 2012;许恒周等, 2013;杨玉珍, 2015;夏敏等, 2016;龚宏龄, 2017) , 并对宅基地有偿退出机制和有偿使用机制进行了深入分析 (欧阳安蛟等, 2009;张秀智等, 2009;刘同山等, 2013;刘守英, 2015;郭晓鸣等, 2016;夏柱智, 2018) 。但是在对宅基地有偿使用的研究中, 有学者发现如果集体所有权不能得到体现, 市场化分配机制会导致严重的社会不公 (印子, 2014a) ;同时, 由于宅基地地权实践的多样性和复杂性, 过度强调宅基地的土地财产权利可能会导致“产权失灵” (印子, 2014b) 。在集体所有权缺位情况下的宅基地有偿取得会导致村庄治理失序, 本身演变为经济社会问题 (刘锐, 2015) 。为此, 有学者指出农民退出宅基地应当是一个可逆的过程, 应保留一定的宅基地资源冗余, 以应对农民进城失败的风险 (贺雪峰, 2018) , 还有学者强调宅基地制度改革应权衡宅基地权利安排、取得方式和社会目标这三者的关系 (刘守英, 2015) 。

随着对宅基地制度改革研究的不断深入, 在总结前期改革试点经验的基础上, 有学者进一步分析了宅基地权能实现形成 (郭晓鸣等, 2013) , 并探讨所有权、占有权、使用权“三权分置”的改革思路 (董祚继, 2016) 。为顺应中国农村经济社会的发展, 2018年中央“一号文件”明确提出了宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的顶层设计, 成为农村土地制度的又一项重大创新 (董祚继, 2018) 。近期研究更多地聚焦到对宅基地“三权分置”实现路径的深入探讨 (岳永兵, 2018;韩立达等, 2018;韩文龙等, 2018;严金明等, 2019) , 但是多数研究侧重于理论、法律和政策框架的分析, 直接以农村宅基地制度试点改革为背景的案例研究不多 (也有学者做了有益的尝试, 如刘圣欢等, 2018;朱明芬, 2018) 。

我国于2015年启动了农村宅基地制度改革, 与之前各地试点不同的是, 这次是由全国人大授权, 允许试点政策不受有关法规的制约, 从而为体制机制的创新留出更大的空间*。江西省余江区和四川省泸县均为本次全国宅基地制度改革试点区, 又都是传统农业大县**。2017年, 余江区耕地面积51.51万亩, 总人口38.5万人, 农业人口30.0万人, 农民人均可支配收入为1.52万元。2016年, 泸县耕地面积127.3万亩, 总人口107.3万人, 农业人口92.7万人, 农民人均可支配收入为1.52万元。本文将以这两个改革试点地区的实践经验为重点, 对传统农区农村宅基地三权分置的实现形式进行总结和评价, 指出制约因素并为探索宅基地试点改革的路径提出建议。

二、传统农区宅基地制度的困境与创新

(一) 传统农区宅基地制度的困境

我国农村宅基地制度在人民公社化时期初步形成, 即宅基地集体所有、集体成员无偿使用。改革开放以来, 宅基地权利体系不断完善, 但是集体所有、成员无偿取得的基本特征没变。有学者指出, 由于宅基地制度在权利安排、获得与分配、社会目标上的特殊性, 在实际运行中面临政策、法律与现实的冲突 (刘守英, 2015) 。在传统农区, 尽管宅基地的财产性价值尚未得到体现, 但是由于农村社会的人口流动和生产生活方式变迁, 宅基地资源管理和利用面临特定的制度困境。结合余江区和泸县的实际情况, 主要体现为以下三个方面。

1.“一户多宅”现象普遍。

由于农村宅基地一直按集体经济组织成员身份被作为一种福利供给, 具有社会保障功能。宅基地的取得不仅无偿, 而且在使用权期限上具有无限期性, 因此农户倾向于尽可能多地获得这个资源, 宅基地也普遍被农户认为是自家祖业。尽管长期以来的政策都是严格审批和管控, 但是在具体落实时面临巨大的监管成本和社会风险, 因此难以达到政策目的。据余江区统计, 2015年试点前, 余江区有农户7.3万户, 其中一户一宅4.4万户, 一户多宅2.9万户, 一户多宅占总户数的39.7%。据泸县统计, 在启动试点改革前的2015年, 全县“一户多宅”率达到30%。

2. 农村宅基地和房屋大量闲置。

随着城镇化的发展, 农业人口向城镇转移是一个大的趋势。但是由于当前宅基地管理制度中缺乏退出的制度设计, 农户不愿意轻易放弃这个资源。结果导致农村闲置宅基地大量存在。据余江区试点前的摸底统计, 全区有宅基地9.235万宗, 而闲置农房约有2.3万栋, 在闲置农房中有67.4%属于危房或倒塌房屋。同样, 试点改革前, 泸县有宅基地31.06万宗, 其中闲置宅基地3.46万宗, 占11.13%。

3. 村庄空间布局散乱。

由于宅基地管理不力, 加之村庄住房建设规划滞后, 普遍存在宅基地未批先建、批少占多、建新不拆旧等现象。特别是近年来农民建房倾向于交通和区位条件较好的地点, 往往是新建扩建在道路两边, 而原来的居住点并没有相应拆除, 导致原宅院长期无人居住形成空心村。同时又挤占村庄建设用地, 导致村庄规划面临用地难、落实难的困境。

调研发现, 在传统农区, 宅基地资源浪费与资源分配不公并存, 大量农房闲置、废弃与违法建房屡禁不止并存。村民对宅基地和农房的管理现状并不满意, 有改变居住环境的强烈愿望, 但是缺乏集体行动的推动力, 都希望别人首先做出让步, 从而落入“囚徒困境”, 而宅基地的无偿获取又导致“公地悲剧”。因此, 在缺乏配套制度设计的情况下, 村集体也难有作为, 而由政府单方面推动的宅基地退出往往难度大, 成效不高。

(二) 传统农区宅基地制度的创新

根据农村宅基地试点改革的要求, 各试点区主要从4个方面进行改革探索, 即“完善宅基地权益保障和取得方式”、“探索宅基地有偿使用制度”、“探索宅基地自愿有偿退出机制”和“完善宅基地管理制度”。作为传统农区的代表, 余江区和泸县针对上述4个方面进行了带有共性的探索, 体现了制度创新的价值 (钟荣桂等, 2018;陈胜祥, 2017) 。

1. 完善宅基地权益保障和取得方式。

一是明确宅基地取得资格。宅基地管理上存在的主要问题是存在恶意分户以获取更多宅基地的情况。要保证“一户一宅”得到公平公正的实施, 必须对“户”的概念进行界定。为此, 余江区和泸县都制定了相应的管理办法和操作细则, 明确了户的界定、分户条件、集体经济组织成员资格认定等*。如余江区明确规定达到法定结婚年龄的男性成员 (或入赘纯女户家庭) 才能立户;在申请建房条件中, 明确“户籍不在本村的集体经济组织成员”不得申请**。泸县在“一户一宅”认定方式上的制度创新是把分配单位由“户”直接改为“人”, 采用定人定面积的办法, 在村民申请使用宅基地时以人口核定面积。

二是明确宅基地取得方式, 实行分类施策的原则。如余江区在传统农区实行宅基地面积在120~180平方米的“一户一宅”;在乡镇核心区范围, 采取统规自建的方式落实“一户一宅”, 建房占地面积不超过100平方米;在县城核心区统规统建公寓楼居住小区, 每户不超过140平方米***。泸县实行法定无偿、跨区有偿、节约有奖的宅基地分配制度, 规定在本集体经济组织范围内无偿取得, 县域内跨区域有偿取得。

三是对宅基地和房屋确权颁证。两个试点区县都开展了宅基地的确权颁证工作, 明确宅基地权属。余江区对改革后的“一户一宅”发放“房地一体”的不动产权证书, 对一户多宅部分只登记不发证。泸县综合办理了宅基地使用权证、农村房屋所有权证, 并办理了不动产登记。

2. 探索宅基地有偿使用制度。

两个试点地区都制定了宅基地有偿使用的实施细则, 对超出法律规定的建房占地面积部分均实行阶梯式累进制计费的办法。对原形成的超面积使用宅基地, 按类型、分年限逐年递进收取有偿使用费;对跨区域有偿使用宅基地的, 根据同区域入市地块地价确定有偿使用标准。如余江区根据宅基地的使用类型分别执行不同的政策: (1) 对因历史原因形成宅基地超标准占用情况, 根据“一户一宅”和“一户多宅”的认定情况, 分别对超占面积收取有偿使用费, 并实行累进计费制; (2) 对新申请宅基地统一实行“择位竞价”办法, 即根据占用水田、旱地或其他土地确定差别化的价格, 在实施过程中另收取30元/平方米耕地开垦费。泸县在宅基地使用制度设计上突出两个“有偿”:一是“跨区有偿”, 即在城镇规划区内比城镇规划区外要上浮20%;二是“超占有偿”, 即对超占面积划分三个档次, 按梯度收取有偿使用费。此外, 泸县还探索了宅基地节约奖励机制, 提高农民节约集约利用土地意识。

3. 探索宅基地退出机制和安置方式。

两个试点地区均建立了宅基地多种退出路径和多元化安置方式。余江区根据本地区宅基地使用情况, 在退出机制设计中兼顾无偿退出和有偿退出。对闲置废弃畜禽舍、倒塌住房等, 实行自愿无偿退出;对“一户多宅”的多宅部分和非集体经济组织成员在农村占有和使用的宅基地实行自愿有偿退出。此外, 余江区还规定, 对农户退出宅基地或放弃建房资格进城落户, 允许农户保留原有农村土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权, 并允许15年后自愿选择是否回村建房, 为农户的再次决策预留“后门”。泸县的宅基地退出机制可以概括为“五条路径、两个套餐”。针对不同安置需求, 设计进城购房、中心村建房、易地搬迁、新型社区、集中养老等多元化的宅基地退出“五条路径”。在退出补偿方面, 制定了多元化补偿安置“套餐”, 包括房屋残值补偿、宅基地补偿、进城购房补助、社保补助、就业培训等;针对贫困户建房困难的问题, 提供了由政府兜底建房安置并提供相应的社会保障的安置“套餐”。

4. 创新宅基地管理模式。

有效的管理模式是宅基地试点改革成败的关键。余江区和泸县的探索有不少共同点。一是从总量上控制宅基地规模。如泸县以2016年“二调”变更数据为基准, 结合城乡地籍信息整合成果, 封顶固化宅基地使用权总量, 并由县、镇、村、组层层下达年度管控责任, 确保宅基地总量只减少不增加。二是健全村庄治理机制。余江区以自然村为单位广泛招纳乡贤和党员成立村民事务理事会, 在宅基地申请、流转、退出、收益分配等事务中担负起自主民主管理的重要作用。泸县以村为单位成立了宅基地管理领导组、议事会、纠纷调处委员会和集体资产经营管理有限责任公司, 对宅基地有偿退出、有偿使用、指标交易、集体经营性建设用地、收益分配等事项, 由议事会讨论提出方案, 提交村民代表大会通过, 经营事项委托集体资产经营管理公司经营, 形成了“议事会管理、村公司经营、民主监督”的集体土地管理经营模式。三是编制村级规划, 管控宅基地使用范围。余江区根据村庄人口规模、产业发展、耕地数量确定村庄建设用地规模。泸县探索了有限调整地块布局的制度设计, 以确保集体建设用地指标能顺利实现转用, 并且转用后符合实际发展需求。

三、传统农区宅基地“三权分置”的地方实践

对宅基地“三权分置”的理论和法律依据已经有了较为深入的研究成果, 较多研究集中在对所有权、资格权和使用权的权利主体和权能细分的辨析。但是在实践层面, “三权分置”的理论架构能不能契合实际、能不能与农村本地性认知和规范构成良性互动, 这是宅基地制度创新能否为农民所接受的关键。结合传统农区的特点, 余江区和泸县在宅基地试点改革上进行了有益的探索, 为探讨宅基地“三权分置”的实现路径提供了切实有效的案例。

(一) 宅基地所有权:强化治理单位和产权单位的关联性

传统农区仍然以务农和外出务工为主, 农村空心化现象普遍, 集体经济组织缺位, 导致在宅基地配置和农房建设上处于无序状态。因此, 能否有效实现宅基地所有权是改革成败的关键。改革的首要环节就是要明确集体所有权, 并赋予集体经济组织参与宅基地治理的重要权责, 从而强化治理单位和产权单位的关联性 (邓大才, 2015) 。只有在这个基础上, 才能顺利开展宅基地取得、使用和退出的各项改革工作。两个试点区县虽然试行了不同的所有权形式, 但是基本思路是一致的。余江区明确三种类型的宅基地集体所有权主体, 分别为乡镇集体、村集体和村小组集体;其行使主体依次为乡镇政府、村委会、接受村小组委托的村民事务理事会。其中, 以村小组为单位成立的村民事务理事会是余江区乡村治理机制的一项创新举措, 是改革实施过程中最主要的依靠力量和所有权行使主体, 对强化和落实宅基地集体所有权起到了关键作用*。随着改革的深化, 余江区进一步明确宅基地集体所有权的实现形式为分配权、收回权、收益权和监督管理权**。泸县则将宅基地有偿退出实施主体明确界定为村集体资产经营股份公司, 明确县政府、镇政府、村委会各自的职责, 让集体资产管理公司作为市场化的经济主体开展宅基地退出活动, 做到政企分开***。总体上看, 对传统农区来说, 宅基地产权与治权的统一强化了村集体的功能和作用, 有利于改善乡村治理环境, 并通过村民的参与, 合理利用和分配宅基地资源, 既优化村落居住格局, 又为村集体经济的发展 (如农旅、休闲、仓储等) 预留土地。

(二) 宅基地资格权:认定成员资格, 引入有偿取得机制

在明确宅基地以村集体为单位的所有权后, 宅基地资格权就自然落实到村集体经济组织成员资格的认定上。宅基地资格权的主体必然是村集体经济组织成员。但是, 当前的现实是随着城镇化推进, 必然有大量的农业转移人口不断向城镇迁移, 同时也大量存在返乡农村劳动力, 导致传统农区呈现出较高的人口流动性, 增加了集体成员资格认定的难度。根据试点地区的经验, 这一认定过程是在上级部门的指导下交由村民自己来协商, 达成共识。村民的积极响应和参与, 使得正式的政策法规与非正式的习惯认同有机结合, 形成因地制宜的认定标准。调研发现, 各村集体在成员资格认定上均采用多元标准的思路, 特别是对一些特殊群体尽量给予足够的考虑。最大的特点就是不单纯依据户籍来确定成员身份, 从而为进城的农业转移人口留下一条后路, 当市民化过程面临不确定的风险时还有回到村集体的机会。这也是在宅基地资格认定上对社会公正的体现。

在明确了集体成员身份后, 宅基地资格权的具体表现就是明确宅基地的取得标准和退出标准, 以及对合法宅基地和住宅的确认。农民对宅基地改革是否支持、支持程度如何, 一个关键因素就是能不能公平公正地设计宅基地取得和退出制度, 既能体现农民对居住保障的基本诉求, 又能合理配置宅基地资源。两个试点地区的共同做法是, 突破简单的无偿性, 建立了有偿取得和退出机制, 并由村民自己设计实施细则、监督执行。从结果上看, 这一制度设计显著降低了改革成本, 对财政薄弱的传统农区来说具有很强的操作性。有偿机制的引入, 不单是节约了宅基地, 而且实现了由村民参与的制度创新, 代表了未来宅基地利用的基本方向。

(三) 宅基地和农房使用权:从流转到指标交易

在城郊或经济发达地区的农村, 已经完成了由传统农业向现代工商业的转型, 宅基地的资产价值毋庸置疑。但是在传统农区, 宅基地和农房使用权的实现受当地市场需求不足的制约。在改革实践中, 两个试点地区充分利用集体经营性建设用地配套改革的政策空间, 结合统筹城乡改革中的前期经验, 极大地拓展了宅基地使用权的实现范围。

1. 宅基地和房屋流转。

宅基地和房屋流转是激活宅基地使用权的基本形式, 现行法规规定只能在本集体内部流转, 即只能流转给本村成员或村集体经济组织。在试点改革中, 各试点地区都进行了适度的突破, 试行在县域内流转, 但对转让方和受让方均设置了较为严格的条件, 以保证宅基地制度的基本原则不受到冲击。在调研中了解到, 实际发生的跨村流转案例很少, 农民仍然习惯以家族或宗族聚居而居。因此, 当前宅基地和房屋流转的主要形式还是村内流转, 受让方为村集体。

2. 农房“共建共享”。

放活宅基地使用权的一个创新是实行农房“共建共享”, 即允许一户或多户农户以宅基地使用权独资、联合, 或与社会资本结合, 共享居住、商住或经营, 出资方获得一定年限的集体建设用地使用权。如泸县探索由村集体股份经济合作社统建商住一体的楼房, 住房用于安置宅基地退出农户, 经营性门面采用出租、出售的方式经营, 收益由居住农户共享。

3. 宅基地结余指标使用。

宅基地改革的一大“红利”就是通过宅基地腾退或集约利用节余出一定的建设用地面积*。试点地区宅基地节余指标市场化交易和利用的主要途径有三种。一是宅基地指标通过规划调整后落地作为集体经营性建设用地入市。为加强“宅改”与“入市”的有效衔接, 泸县允许腾退的节余建设用地指标经过规划布局、指标调整、补偿安置、行政审批, 转化为集体经营性建设用地, 凭证入市出让。二是宅基地指标在县域内以市场化方式调剂给其他村组异地使用。这为重点镇的发展提供了充足的用地指标支撑, 指标流转收入用于解决农民宅基地退出资金补偿和集中居住建设。三是宅基地指标由政府保底收储, 用于与省内其他地市州交易。当指标通过市场化方式进行调剂使用后, 由政府与原集体经济组织就指标二次收益的溢价部分进行结算。

四、传统农区宅基地“三权分置”的现实约束

当前的宅基地试点改革已经取得了显著成效, 基本解决了违规建筑问题, 引导农民自愿退出闲置宅基地, 优化了村庄空间布局, 宅基地财产权得到了显化。宅基地的集体所有权、农户资格权和宅基地使用权均得到了有效的体现。但是随着改革的深化, “三权分置”的实现形式会与现行的规章制度或传统习惯相冲突, 面临一些亟待解决的现实问题。

(一) 实现集体所有权面临的问题

1. 村自治组织法律地位不明确。

由于农村自治组织既不同于行政村层面的村党支部和村委会, 也不是村组集体经济组织, 与村组相关基层组织关系不清晰, 在承担宅基地管理事务中可能存在法律风险, 难以长久性地发挥作用。如何处理好新型自治组织与农村基层党组织、村两委及集体经济组织之间的关系是一个重要课题。

2. 有偿使用费每年持续收取缺乏法律政策依据。

宅基地有偿使用是对宅基地管理制度的创新, 是集体所有权的体现。但是由于没有法律政策支撑, 村集体对一户多宅或一宅超占面积的农户继续收取有偿使用费的难度较大。

3. 在土地增值收益分配中多元主体的利益平衡机制欠缺。

由于宅基地归村集体所有, 不同村集体因所在区位的不同, 以及结余宅基地用途上的不同, 导致土地增值空间存在潜在的差别。政府如何公平合理地确定调节金收取比例, 实现对集体所有权多元主体的有效激励, 是一个需要关注的问题。

(二) 实现农户资格权面临的问题

1. 村集体成员资格认定难。

现实中, 由于集体成员资格不明引发矛盾纠纷大量存在, 特别是外嫁女及其子女、退伍军人、大中专院校学生毕业回原籍、农转非等特殊群体的切身利益容易受到忽视。

2. 宅基地彻底退出或放弃难。

由于农村村民在建房、交纳社会抚养费等事项中比城镇居民享有优惠政策, 同时又普遍存有落叶归根情结, 所以造成城市和农村两头占地现象。余江区为了引导鼓励在城镇有稳定就业的农村村民退出宅基地或放弃农村申请建房、进城落户, 试行保留原有农村待遇不变, 享受政府住房、教育等系列优惠政策, 允许进城村民15年后自愿选择是否回村建房。这一承诺的实际效果还有待观察。此外, 宅基地退出是否是资格权的退出?如果还是集体成员身份能否再次取得宅基地资格权?这也需要在后续试点改革中予以考虑。

(三) 放活宅基地使用权面临的问题

对于余江区和泸县这样的传统农区, 本地的建设用地需要相对不足, 宅基地使用权的多元化利用存在一定的困难, 表现在以下三个方面:

1. 宅基地使用权流转难。

由于流转范围仅限于农村集体经济组织成员, 农户也不习惯到别村居住生活, 造成宅基地使用权流转困难。即使把流转范围扩大到整个县域, 仍然存在县域内的宅基地需求市场小的问题, 宅基地使用权的价值难以得到充分体现。

2. 农房“共建共享”方式难以形成规模效应。

由于“共建共享”只能在自有宅基地上进行原拆原建, 受到原有宅基地分布格局和区位条件的约束。虽然在建设方式和权属界定上有一定的灵活性, 但是也存在零散分布、缺乏规划的问题。

3. 宅基地整理指标的使用方式和收益分配方式还存在不确定因素。

从试点地区的经验来看, 宅基地结余指标必须向经营性建设用地指标转换才能获得最大的收益。但是目前这类指标的转换还存在一定的政策风险。同时, 宅基地结余指标交易所获得的收益在政府、村集体和农户之间如何分配也是一个有待进一步探索的课题。

五、基于宅基地“三权分置”的改革路径

宅基地“三权分置”是今后农村土地制度改革的重要内容, 也是本轮试点改革着重探索的制度优化和创新。推进农村宅基地退出、激活宅基地资源是“三权分置”制度演进的必然路径。这不仅具有促进农民增收、盘活土地资源等重大的现实意义, 而且具有助力乡村振兴、加速城镇化及城乡要素流动等积极的深远影响。为了深入推进宅基地试点改革、继续探索宅基地“三权分置”实现形式, 特提出以下四个方面的改革路径:

(一) 明确村集体在宅基地监管中的主体性作用

尽管各级政府部门不断加强监管, 但是农村宅基地无序发展的现状难以制止, 最重要的原因就是集体所有权虚置。为此, 需因地制宜地以村小组或自然村为单位, 构建一套行之有效的组织机制和运行机制, 维护和完善宅基地的集体所有权, 建立宅基地议事决策组织, 代表村集体行使宅基地所有权的各项权能。明确村集体对宅基地监督和管理的具体权责, 包括处分权和收益权。在不突破政策底线的情况下, 具体规则由村民通过民主协商的方法确认。

(二) 以有偿使用为抓手优化宅基地资源配置

农村宅基地由无偿获得到有偿使用是在兼顾宅基地住房保障功能的基础上引入市场机制, 有利于农村建设用地资源的有效配置, 是集体所有权的重要体现。在农户申请建房时就要明确农户和村集体在宅基地使用上的权限, 村集体有权核实农户申请资格, 并确保宅基地按照村庄规划使用。农户申请资格应与村集体经济组织成员资格认定相衔接, 同时应明确界定“一户一宅”适用条件。对新申请的宅基地, 根据宅基地的土地性质确定不同的有偿使用费, 明确有偿使用的计算依据。对因历史原因造成超占超标准的宅基地面积, 实施分类型、阶梯性收费, 通过利益约束鼓励腾退多出部分, 实现宅基地节约利用。

(三) 在宅基地退出补偿中引入收益分享机制

农村宅基地自愿有偿退出是农户对宅基地资格权的让渡, 应以产权明晰为退出基础, 以多元化补偿为利益引导。通过农村产权确权颁证工作, 在锁定集体经济组织成员权和明确退出基本条件的基础上开展自愿有偿退出, 对于产权归属有争议的一律不得进行有偿退出。探索宅基地退出补偿的多元化方式, 给农户以选择的权力。补偿机制的设计应避免一次性现金支付, 尽量采用分享退出宅基地收益的方式, 也可给予进城购房的优惠政策, 还可建立宅基地退出面积的台账, 用以抵扣今后子女新申请的宅基地面积。同时, 鼓励金融机构和社会资本参与, 探索农民宅基地自愿有偿退出的市场化运作机制。

(四) 以宅基地“三权分置”为指导, 合理利用结余宅基地和农房

在远离城市的传统农区, 对宅基地和农房的商品化需求不大。如果宅基地结余指标主要为政府收储和交易, 容易导致城乡之间资源要素流动出现新的不平等, 不符合宅基地“三权分置”的初衷。因此, 不应过度强调宅基地指标交易的收益, 而应关注村民的住房需求和村庄居住环境的优化。首先, 应确保其住房保障功能, 满足符合条件的农户的建房需求, 并按照村集体人口未来发展的趋势预留一定的宅基地资源。其次, 对于退出宅基地上可以居住的房屋, 可由政府收购后以廉租房形式或定期免费方式安置无房户、危房户、地质灾害搬迁户等农村住房困难群体。再次, 可整理转化为村集体建设用地, 满足村内公共设施、公益事业和集体经济发展的用地需求。

以上四个方面的改革路径主要针对的是传统农区。与城郊或经济发达地区的农村相比, 在传统农区中, 农民与村庄的关系更为松动, 宅基地和农房闲置的矛盾更加突出, 村庄居住格局和人居环境的提升空间更大, 因此村集体和农民对宅改的响应更加积极, 宅改的进展与成效也更为显著。但是, 这并不是说上述改革思路对非传统农区就没有借鉴意义。事实上, 宅基地配置与农房建设中的矛盾在近郊或经济发达地区的农村同样不同程度地存在, 只是由于这类地区多处于城镇规划范围以内, 宅基地未来升值预期较高, 改革所面临的主要矛盾会有所不同, 这还有待于进一步的研究。而在国家层面的顶层设计中, 如何兼顾传统农区与非传统农区的特点, 合理借鉴宅基地改革中“三权分置”的实践经验, 也是一个需要深入探讨的课题。

 




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