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杨华:论以县域为基本单元的乡村振兴(三)

作者:杨华 来源:中国乡村发现 更新时间:2019-08-13

四、以县域为基本单元的乡村振兴:亟待解决的问题

就2018至2035年乡村振兴的基础建设阶段而言, 乡村振兴以县域为基本单元要解决的主要问题是城镇化和村庄基本秩序, 主要包含下面几个方面:

(一) 城镇化、空心化与留守化的问题

城镇化是工业化和现代化的必然趋势, 它必然伴随着村庄的空心化和农村的衰败。但是由于农村人口众多, 城镇化不可能一蹴而就, 青壮年外出务工之后就会出现农村“留守”现象。在“以代际分工为基础的半工半耕”的收入模式下, 留守农村的主要是中老年人和儿童。所以, 乡村振兴最迫切要解决的是三个相互关联的问题:

一是农民的城镇化问题。在家庭收入结构的约束下农民的城镇化带有显著的渐进城镇化和半城镇化的特点, 最先城镇化的家庭要素是住房, 最先城镇化的家庭成员是小孩和年轻人。小孩的城镇化主要是教育的城镇化, 年轻人的城镇化则主要是就业和社会保障的城镇化。因此, 乡村振兴应该为农民解决在城镇化中的住房问题、教育问题和就业问题及社会保障问题。

二是村庄的空心化问题。许多农村地区在人口外出务工和城镇化的影响下, 留在农村的农民尤其是有生气的青壮年农民越来越少。有的数百人的村庄常住人口只有数十人, 且多以老人小孩为主。对于这样的村庄不是通过政策强行将外流的人口留住, 也不是给予保留或修复, 更不是巨资投入复古成古村落供观光, 而是通过搬迁现有人口至集中居住区, 再对村庄进行复垦或还林。

三是老年人及儿童的留守化问题。农村留守现象也是现代化的产物。留守老人中有劳动能力、能够自理的老年人不是问题, 问题是那些高龄、独居、生病的老年人, 他们的照料和精神慰藉会成为问题。因为隔代抚养, 留守儿童的成长和教育都可能出现问题, 尤其是在手机游戏兴起之后, 留守的中小学生很容易沉溺于游戏而荒废学业。解决农村留守问题关键还是要发展县域经济, 创造更多的本地就业机会, 再就是要建立健全支持留守老人和儿童的政策和制度体系, 比如通过村级组织建立老年人协会、互助养老机构等。

(二) 农业利润空间狭窄与留住农民的问题

人才振兴是乡村振兴的重要支撑, 既要振兴推动乡村振兴战略的专门性人才, 也要振兴农村本土人才。在务工的工资性收入高于务工的收入前提下, 大量有能力、有技术、有思想、有管理的青壮年农民都流出了农村。那么在乡村振兴战略开展之际, 怎样留住农村人才就成了研究课题。有大部分学者意见是要通过农业产业化和第一、二、三产业融合来留住农民[23]。

农业之所以是弱势产业, 在于农业的利润空间较为狭窄, 城市资本与技术不愿意进入农业领域。从农村调研来看, 凡是进入农业领域进行大规模经营的城市资本, 无论是种植大田作物还是经济作物, 基本上无一盈利的案例。其中原因在于农业微薄的利润难以支付高额的人力成本。另外, 由于我国农业从业人口基数大, 即便通过推动农业向第二、三产业延伸, 促进第一、二、三产业融合发展, 也无法容纳大量的农村劳动力就业。更何况我国农业地区广阔, 不可能所有地区、所有村庄都能够实现第一、二、三产业的融合。因而通过农业产业化留住的农民也不会太多。

调查还发现, 凡是能盈利的新型农业经营主体都是一对壮年夫妇加一台拖拉机, 经营数十亩到上百亩面积的家庭农场主。因为适当规模经营的家庭农场依然属于家庭经营, 不计劳动力成本, 能够实现农作物的精耕细作, 使亩均产量大幅提高, 从而能够获取适当规模经营的利润。那么, 在我国人均一亩三分地、户均不过十亩的情况下, 如何培育经营适当规模土地的新型农业经营主体[24]是关键所在。根据农村的调查, 大量青壮年劳动力流出村庄后, 一部分农村土地由中老年人在耕作, 另一部分土地通过流转并集中到了少数种田大户手上。这些种田大户一般是农村中的壮年, 既有承受高劳动强度的身体素质, 又有种田的技术, 还能够接受和运用现代农业科技。他们种植三四十亩到上百亩不等的土地。这样一个种田大户可以收入数万元到数十万元不等的收入。由于他们是本村人, 在村时间长, 对村庄事务最为熟悉, 与其他村民关系友好, 又热情照顾和帮助留守老年人和儿童。同时他们耕种土地较多, 也较为关心国家农业政策和农业农村基础设施建设。因此他们往往被推选为村组干部或村民代表, 成为村治主体。有学者将这些耕种中等规模土地、主要社会关系和利益关系在农村里的农民称作“中坚农民”[25]。

乡村振兴不是要留住更多的农民, 让农村看起来因为人多而有生气, 而是要通过诸如职业技能培训、帮助联系工厂等政策措施, 推动更多的青壮年劳动力进城务工, 这样才能将土地上的微薄利润留在农村, 使适当规模经营的农民有利可图, 他们就会留下来耕作土地, 成为活跃和治理村庄的主体。也不是无端地引进城市资本下乡种地, 与农民争夺本来就微薄的农业利润, 这样必然会驱逐还留在农村种地的青壮年农民, 使得农村真正失去中坚农民。

(三) 乡村治理体制机制的问题

组织振兴是乡村振兴的保障。现阶段乡村振兴要解决的一个重要问题是乡村治理的体制机制问题。从调查来看, 当前乡村治理体制机制存在以下主要问题。

一是村级党组织建设薄弱的问题。党的十八大以来, 从严治党取得实效, 农村基层党组织建设常规化, 乡镇党委对村级党组织的领导和监督得到了前所未有的加强。但是村级党组织自身建设能力、对党员的领导力以及群众工作水平却依然较为薄弱。村级党组织建设在农村遭遇了的挑战, 包括农民流动、农民职业分化及逐渐正式化的村级党组织做群众工作的动力和意愿弱化[26]。

二是村民自治组织科层化的问题。随着工业反哺农业、城市反哺农村的力度加大, 大量的资源通过条线部门下到农村, 给农村增加了大量的专业事务, 徒增了村干部的工作量。伴随着条线工作的增多, 原本分工不明确的村干部逐渐有了相对清晰化的专业分工。村干部除了要完成条线的业务工作外, 还要花费大量的时间应付条线对业务工作的检查。应付检查的方式是做材料, 以及带领条线干部下村入户。条线工作挤占了村干部的很大部分时间, 使得他们对条线工作应接不暇, 疲于应付, 就难以顾及乡村振兴的事务。

三是乡村治理形式化的问题。村级治理是中国社会治理的一线, 理应以解决村民的具体问题为主。但是调查发现, 村级治理中却出现了严重的形式主义, 主要有以下表现:其一是片面地理解基层治理现代化, 简单地将程序化视为现代化, 要求拿误工补贴的村干部实行坐班制和加班制, 而村里本来事情就不多, 导致村干部的人力资源大量浪费。其二是实行办事留痕的规定, 使得社区内本来处理起来很简单的事情, 却要花费大量的时间用于写材料归档和录入电脑。其三是基层干部难以真正沉到农村了解真实情况、做真正的群众工作。其四是党建工作和精准扶贫工作形式化严重。这些既耗费了乡村干部大量的时间和精力, 也浪费了大量的物质财富, 使得村级工作难以回应群众的真正需求。

四是乡村治理精细化的问题。在过去很长一段时间, 村级治理都较为粗放和简约, 无论是矛盾的解决, 还是公共产品和公共服务的提供, 都停留在大面上过得去就行的层面。村级治理主要是靠中心工作来推动, 每年或每个阶段的中心工作并不多。随着精细化理念的推广, 精细化治理也在一些农村地区快速推进。精细化治理表现为, 治理从简约走向复杂化;公共服务供给个性化和提档升级化, 道路建设和环境改造都实行高标准化;农民私事公共化, 大量以前是由农民自己能解决的事情都纳入进公共事务。但是, 农村的许多事务是难以清晰化的, 因此要在农村实现精细化治理就得投入大量的人力、物力和技术资源。村级治理的精细化大幅度地增加了治理成本和乡村干部的工作量。

(四) 农民增收与集体经济薄弱的问题

推进乡村振兴, 县域内产业兴旺是根本。乡村产业是否兴旺关涉到农民增收与农村集体经济问题。在现有的农业产出和产业化水平下, 农民增收面临瓶颈。目前农民增收的主要渠道是外出务工, 外出务工的工资收入水平有赖于家庭青壮年劳动力在市场上充分竞争。但是对于中西部地区的农民来说, 他们需要照顾家庭和维系农村人情往来, 因而他们的青壮年劳动力有一个可能无法外出务工, 比如年轻妇女要在家照顾小孩读书、照看不能自理的老年人等。因此, 受限于劳动力市场化程度和土地细碎化, 中西部地区农民家庭的工资性收入增长有限。

集体经济是村民自治和乡村治理的经济基础。村集体在有公共资源的情况下, 通过村民自治的方式决定公共资源的投向, 为村民提供公共服务。而没有公共资源则没有公共事务和公共服务, 也就无法实行村民自治, 使得许多治理问题得不到解决、群众普遍需求得不到满足。在中国农村, 除了少部分行政村有较为雄厚的公共资源外, 大部分行政村都属于经济薄弱村。这些村庄要办公共事务, 就只能等待上级政府的转移支付和项目支出。但是这两笔经费都是专款专用, 不需要村民参与, 因此也不构成村民自治的经济基础。有的行政村还有机动地, 而机动地的调整需要村民的参与, 因此尚能够激活村民自治。总的来说, 大部分行政村因为集体经济薄弱, 除了村两委选举之外, 无法实现村民的民主决策、民主管理和民主监督。

要突破农民增收的瓶颈就要增加本地就业机会, 提高农民家庭劳动力的市场化程度, 降低农民务工的成本, 使农民家庭获得更多的工资性收入。村集体在无法通过兴办乡村工业增强集体经济的情况下, 增加村集体收入就只有通过上级政府的转移支付, 给予村集体一部分能够自主支配的资源。这就需要县级政府有足够的税收和财政能力。无论是农民增收, 还是向村集体转移资源, 都有赖于县域产业的兴旺。

五、以县域为基本单元的乡村振兴:切实可行的做法及视野

乡村振兴以县域为基本单元, 这既是由乡村振兴战略的核心内容所决定, 也符合党的十九大确定的2035年基本实现现代化和2050年建成现代化强国的两步走战略。从2018年到2035年是乡村振兴的基础建设阶段, 该阶段国家的根本任务是实现现代化、城镇化和跨越中等收入陷阱, 因此乡村振兴的近期目标就不是通过密集的资源投入、暴风骤雨似地推动“全面振兴”, 而是推动县域内的城镇化建设和维持村庄基本经济社会秩序及有效治理。从2035年到2050年这段时间, 在我国成功跨越中等收入陷阱、基本实现现代化、农民城镇化率进一步提高的基础上, 国家就有足够的资源对尚存的村庄和城镇进行同等质量的一体化建设, 从而推动县域内乡村的全面振兴。因此, 乡村振兴以县域为基本单元, 既能兼顾城镇化与农村保底建设的关系, 又能协调基础建设与全面振兴的关系, 还契合了农民家庭渐进城镇化和半城镇化的特点, 能够在人与资源上实现城乡融合发展。

在乡村振兴的基础建设阶段, 切实可行的做法包括:

一是以县域为单元进行基础规划, 包括国土、城镇、产业、旅游等, 实现多规合一, 以统筹县域内城乡发展空间。《乡村振兴战略规划 (2018—2022) 》指出, 要“强化县域空间规划和各类专项规划引导约束作用, 科学安排县域乡村布局、资源利用、设施配置和村庄整治, 推动村庄规划管理全覆盖”。尤其是要对村庄进行分类管理, 乡村振兴不是村庄振兴, 不能对所有村庄都推动振兴。

二是在县域内着力推动以县城和中心镇为中心辐射集镇和中心村的“城镇圈”建设, 要建立城镇圈的工商、房地产、农业、教育等产业体系和统一的就业市场, 按城镇圈统筹个人消费和公共服务空间布局, 打造县域内高效通勤的交通系统。

三是完善和强化乡村组织体系建设, 打造一支真正有群众工作经验、能够扎根乡土的乡村振兴队伍, 为留在农村的农民解决基本的生产生活秩序问题, 为实现农村的有效治理提供组织保障。

四是着力打造农村基础设施体系和社会化服务体系, 前者包括户外村内基础设施建设、村庄环境整治、厕所改造、农田机耕道水利建设、解决土地细碎化问题等, 后者包括农技推广、农机服务、文化建设等。

五是推动青壮年劳动力外出务工并做好他们的后勤保障工作。推动青壮年农民外出务工以获得更多的外出务工收入, 既能使他们更好更快地城镇化, 又给留在农村的农民留下更多的获利空间。做好外出务工农民的后勤保障工作, 就是要解决或缓解农村“留守”问题, 让务工农民能够安心地外出务工。

六是要保障农民进城和返乡的权利。进一步打破阻碍农民就地城镇化的藩篱, 为进城农民提供更多的权利保障。同时也给他们留足进城失败后退回农村耕作的空间, 也就是不改变现行农村土地制度, 保障农民对耕地的承包权和经营权及对宅基地的使用权。

总而言之, 在乡村振兴的基础建设阶段, 对县域内城镇的建设是积极稳健的, 为能够城镇化的农民创造城镇生活生产的空间。而对村庄的建设则是保底性质的, 主要是为暂时不能城镇化或进城失败的占农村多数的农民供给基本的生活生产秩序, 并让他们有条件继续努力城镇化。[27]

综上所述, 我们在讨论乡村振兴时, 要有空间的视野, 把乡村振兴的基本单元定位于县域而不是村庄, 不能把一些典型村庄的建设视为乡村振兴, 也不能把修葺旧村落作为推动乡村振兴的方式。乡村振兴是县域层面的整体的振兴, 不是村庄的局部的振兴。乡村振兴也要有时间的视野, 不能把近期目标与中长期目标混同, 跳过乡村振兴的基础建设阶段直接进入全面振兴阶段, 搞急功近利和大跃进式的乡村振兴。同时, 乡村振兴还要有辩证的视野, 不能把城镇化与乡村振兴对立起来, 认为乡村振兴就是农村的振兴、村庄的振兴, 于是就要把更多的农民留在农村;也不能把乡村振兴与村庄保底建设对立起来, 认为村庄保底建设就不是振兴, 就剥夺了农民共享改革开放的成果。事实上, 在乡村振兴的基础建设阶段, 城镇化与村庄保底建设都是乡村振兴的基本内容, 是为县域内乡村的全面振兴做的基础工作。只有县域内城镇化率提高了, 农村居民减少了, 村庄减少了, 才能真正实现县域范围的全面振兴。




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