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杨华:论以县域为基本单元的乡村振兴(二)

作者:杨华 来源:中国乡村发现 更新时间:2019-08-13

三、以县域为基本单元的乡村振兴:特有内含的优势

虽然中央并没有明确提出要以县域为基本单元实施乡村振兴战略, 但是从乡村振兴的内容可以看出乡村振兴的实质是县域振兴, 就是要通过县域发展带动县域内农民城镇化和农业农村现代化, 实现乡村的全面振兴。以县域为基本单元来考察和实施乡村振兴, 有以村庄为视域所不具备的优势。

(一) 实现城镇化与乡村振兴同步发展

如果把乡村振兴视为新农村建设的“升级版”或是村庄振兴, 就会把城镇化与乡村振兴对立起来。城镇是人口、资源和就业机会的集聚地, 城镇化是世界工业化和现代化发展的必然趋势, 中国经济社会的发展也必然要走城镇化这条道路。从农民的角度来看, 城镇化是农民家庭发展的新目标和新阶段。农民在实现温饱和宽裕的生活之后, 家庭的下一个发展目标就是实现城镇化, 这已成为农民在村庄展开社会竞争的最重要的“标的物”, 包括农村小孩要进城上学、青年农民结婚要在城镇买房和青壮年劳动力要进城务工。2000年以来, 我国年均城镇化率超过1%, 到2017年我国平均城镇化率为57.35%。但是即便保持现在的城镇化增长速度, 到2035年我国仍然有差不多4.5亿没有城镇化的农民留在农村[14], 那么国家政策就要考虑这个庞大的农民群体的生产、生活和出路问题, 包括让他们共享现代化的成果。在一定意义上, 乡村振兴也是应对这一基本国情提出来的长远战略问题。这样, 一方面农民要城镇化, 国家也需要通过城镇化来带动经济社会发展, 另一方面又要投入资源进行乡村振兴, 这似乎构成了一对矛盾。

如果以村庄为基本单元推进乡村振兴, 那么二者就必然是一对矛盾。因为按照这个思路乡村振兴就是村庄建设, 一方面是要通过大量的国家资源的投入, 将村庄建设得像城市一样美丽和现代化;另一方面要通过农业产业发展等措施将青壮年劳动力留在村庄以提升村庄人气, 而不是将更多的劳动力转移到城镇。这些措施会与农民对城镇化的期待相背离, 其结果可能是村庄建设得很好而农民却进城了, 导致消耗大量资源的基础设施使用率低, 乃至造成纯粹资源的浪费, 也使真正需要建设的村镇没有得到很好的建设。而以县域为基本单元推进乡村振兴, 则可以实现城镇化与村庄建设的协同发展。一是对村庄进行分类管理, 其中大量人口流失的村庄则对在村人口进行异地搬迁、建设中心村集中居住, 对还有大量人口居住的村庄给予基本公共建设和公共服务;二是通过工商业发展和教育机构集中等措施推动集镇、中心镇和县城发展, 以此带动农民就地城镇化。这样一来, 国家投入资源的瞄准率就相对较高, 让本该消失的村庄消失, 把节省下来的资源投入到需要建设的中心村镇和城镇化上来, 既可以实现农民的城镇化, 又可以保证尚未实现城镇化的农民能够在村庄享受与城镇相对均等的公共服务。

以县域为基本单元的乡村振兴既不是要否定城镇化、将农民生拉硬拽地留在农村, 也不是要让每个村庄都得到城镇一样的振兴;而是在推动农民就地城镇化的基础上, 为尚需要留在村庄里生活的农民构建较好的社会秩序、生活条件和发展环境, 从而为他们渐次实现城镇化提供基础。

(二) 协调基础建设与全面振兴的关系

根据《乡村振兴战略规划 (2018—2022年) 》的目标设计, “到2020年, 乡村振兴的制度框架和政策体系基本形成, 各地区各部门乡村振兴的思路举措得以确立, 全面建成小康社会的目标如期实现。到2022年, 乡村振兴的制度框架和政策体系初步健全”。乡村振兴的远景规划是, “到2035年, 乡村振兴取得决定性进展, 农业农村现代化基本实现。农业结构得到根本性改善, 农民就业质量显著提高, 相对贫困进一步缓解, 共同富裕迈出坚实步伐;城乡基本公共服务均等化基本实现, 城乡融合发展体制机制更加完善;乡风文明达到新高度, 乡村治理体系更加完善;乡村生态环境根本好转, 生态宜居的美丽乡村基本实现。到2050年, 乡村全面振兴, 农业强、农村美、农民富全面实现”[15]。根据该规划, 乡村振兴分为三步走, 第一步从2018年到2022年是制度设计和完善阶段, 第二步从2023年到2035年是初步实践和决胜阶段, 第三步从2036年到2050年是乡村全面振兴阶段。第一步和第二步所做的工作属于基础建设, 包括制度基础和实践基础;第三步则是在前一阶段的基础上实现全面振兴。基础建设和全面振兴需要在县域范围内进行协调展开。

 

假设乡村振兴是以村庄为基本单元的话, 那么就必然要在每个村庄实现产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴, 也就必须在基础建设阶段对每个村庄进行普惠式的制度建设和资源投入, 然后在全面振兴阶段使每个村都实现“农业强、农村美、农民富”的战略目标。但是, 一方面, 在工业化、现代化和城镇化背景下村庄走向衰败是必然的趋势, 大量的村庄既没有基础也没有必要进行振兴。另一方面, 无论是基础建设还是全面振兴, 只要在村庄中无差别地全面铺开就必然会耗费国家大量的人力、物力、财力等资源, 不但达不到振兴乡村的战略目标, 而且会拖累国家其他领域的现代化建设和发展, 甚至还可能使国家迈不过中等收入陷阱。

以县域为基本单元推进乡村振兴, 可以在有所为有所不为乃至量力而为的基础上, 实现乡村振兴的战略目标。比如, 以县域为基础对乡村振兴进行总体规划和布局, 因地制宜地发展特色产业, 在产业发展上不能一窝蜂地都搞农业产业化和乡村旅游, 更不需要在每个村庄都搞产业发展。这样就不会在基础建设阶段造成低水平的重复建设和同质竞争。再如, 在对村庄进行分类管理的基础上, 分步骤、分阶段、分项目地开展基础建设, 有的村庄让其逐渐消失, 有的村庄保持基本建设水平, 而诸如中心村镇则可以进行全面建设。这样在基础建设阶段就可以避免全线出击, 使国家资源的投入就既有节制又有效果。待到2035年后基本实现社会主义现代化, 国家走出中等收入陷阱, 国力得到极大发展, 城市中产阶级进一步壮大, 这个时候国家就有足够的能力在基础建设的基础上推进县域范围的全面振兴。到2050年, 包括保留下来的部分村庄、中心村、集镇、中心镇和县城就都可以实现和都市一样的全面现代化。

(三) 实现城乡融合发展

所谓城乡融合是指城乡人员要素、空间要素、经济要素和自然要素的优化组合和双向流动[16]。城乡融合是对城乡关系新发展的概括, 是对以往城市优先、城乡统筹等发展理念的修正与发展, 其目的是要达成城乡两种空间、业态、资源系统相互渗透、密切联系和功能互补的新格局[17]。城乡要素的互动是城乡融合的关键, 那么哪一层级的城市与农村的互动才能够使城乡要素的互动最充分?都市的资源和生态系统较为完备和独立, 它无须与乡村进行深度互动亦能自我运转和循环。只有在县域范围内, 城镇才既有资源和生态的独立性, 又有与农村互动和交换资源的需求, 也就是说在县域才能够实现真正的城乡融合发展。

在城乡融合发展问题上, 许多学者认为最根本的是要深化城乡集体产权制度改革, 打破户籍制度和城乡二元结构, 促进城市的人才、资本流下乡, 同时推动农村的劳动力、土地进城, 加强城乡公共服务均等化, 实现城乡之间的深度互动和资源交流。但是从县域来看, 户籍制度并不是影响农民城镇化的障碍, 经济条件即能否在城镇获得稳定就业、购房定居才是农民是否真正城镇化的关键。城市资本和人才盲目下乡进入农业生产领域, 不仅挤占了在村农民原本狭小的利润空间, 而且由于经营成本高而难以获得利润, 只能向国家索取高额补贴[18]。若政策放宽允许农民的耕地和宅基地自由买卖, 城市闲置资本下乡大量占有这些资源, 很可能使失去土地的农民工在进城失败或是遭遇经济危机失业后没有了退路, 从而成为城市流民。因此, 所谓在人力资源、土地、资本之间进行双向自由流动很难实现城乡融合, 反而可能造成城市对农村的新剥夺和新剪刀差。从调查来看, 在县域能够实现真正的城乡融合发展, 主要表现在以下几个方面:

一是进城农民与在村农民之间的互动。由于村庄与县域城镇的通勤距离较短, 进城农民与在村农民互动的机会成本较小, 双方基于原有的亲属关系和熟人社会关系而有较密集且良性的互动。主要包括两个层面。其一是代际互动。在县域内实现城镇化, 子代可以在周末和节假日、父母生日或父母生病的时候返回农村看望和照顾父辈, 父辈也可以经常性地进城看望子女和照顾孙辈。这样就不会造成“三留守”问题, 尤其是高龄老年人可以得到子代的及时照顾而不会出现精神空虚等问题。其二是进城农民与在村的农民之间的互动, 体现为双方的人情往来和社会关系不中断, 进城农民可以轻易返回农村参加在村农民酒席, 在村农民也可以到城镇吃酒席。

二是城镇资源与农村资源之间的互动。这里的资源包括社会关系资源、物质资源和文化资源等。在物质资源方面, 如进城的子代与在村的父代在物质上可以进行较好的互动, 子代在城里务工的资源可以输入给父代养老, 父代在农村务农的收入可以输入城市以减轻子代的生活压力。在沿海农村调查发现, 当地农村老年人每天清晨乘坐公交车进城给子女送菜米鸡鸭及其他土产品。再如进城农民可以在物质上给在村的农民提供帮助, 包括借贷和资助。再如在消费上也可以实现城乡互动, 城镇居民下乡消遣、观光和消费土特产[19], 农民则可以进城逛街购物。调查发现, 周末年轻农民带小孩驱车到城镇游乐场游玩, 已成为农村新兴的消费活动。再如城镇资源还可以介入农业生产中技术和产后加工环节, 提供农业产业的科技含量和产业化水平。在社会关系上, 进城农民的社会关系较广、质量较高, 可以为在村农民提供相关社会关系服务[20]。在权威资源上, 进城的农民由于其在经济能力、社会关系网络等方面的优势而在村庄里有一定的权威, 他们便可以成为有利于村庄治理的“新乡贤”。

三是农民进城与返乡之间的互动。包括两个层面的内涵:其一是农民可以居住在城镇而耕种在农村。县域范围交通网络越来越发达, 公共和私人交通工具愈发便捷, 农民可以农闲时在城镇居住和打零工, 农忙则回农村务农。或者白天乘坐公交或自驾车回农村务农, 晚上再回城镇居住。我们调查到一些农村中老年人, 白天将孙辈送进城镇的学校后骑摩托车回农村干农活, 傍晚再回城镇接孙辈放学, 能够做到照看孙辈和务工两不误。其二是进城后失败的农民还能够返乡务农。在县域的城镇购买了房子, 但是如果没有找到合适的工作, 又无法到沿海地区或较大城市务工, 那么这样的农民还可以返回农村耕种土地。返乡成为进城失败农民的退路, 其前提是在农村还有承包地和宅基地。从县域城镇返回农村的机会成本和心理成本较小, 但是若是进入大都市后再返乡则要承受较大的机会成本和心理成本, 因此农民很难再回得去。在这个意义上, 城乡融合发展的空间定位也应该是县域。

(四) 契合农民渐进城镇化和半城镇化特性

农民的城镇化需要有家庭收入的支撑。当前农民家庭收入来源于两个方面, 一是年轻人外出务工的收入, 二是中老年人在家务农的收入。一对年轻夫妇外出务工的货币化收入占家庭收入的七八成, 一对中老年夫妇在家务农获得的主要是非货币化的收入。两笔收入加在一起可以达到农村的中等收入水平, 可以使一个家庭在农村过上较为体面的生活。但是这个收入水平对农民的城镇化有双重限制, 一重是限制了农民只能在县域范围内城镇化, 超出了这个范围就很难实现城镇化;二重是农民家庭成员不可能同时实现城镇化。所以, 农民的城镇化策略是渐进城镇化[21]和半城镇化[22], 就是在不同阶段实现不同家庭要素和家庭成员的城镇化。农民通过代际合力首先在县域内的城镇购买房子, 年轻人还得外出务工, 中老年人在家务农, 此时实现的是居所的城镇化。等到孙辈上学的时候, 中老年人到城镇照顾孙辈上学, 年轻夫妇外出务工, 实现孙辈及其教育的城镇化。待到年轻人有一定积蓄、技术和能力在本地就业后, 年轻人返回本地城镇居住就业, 中老年人返回农村务工, 并向子代输入务农获得的资源以减轻子代城镇生活的负担。这样实际上是子代孙辈城镇化与中老年人留守化的“半城镇化”。到中老年人无法务农之后, 他们便将土地流转出去, 跟随子代进城生活, 从而实现农民家庭的完全城镇化。还有的情况是, 等到孙辈成人彻底城镇化, 子代年老返回农村种地, 维持着年轻人进城和中老年人在农村耕作养老的半城镇化状态。

以县域为基本单元的乡村振兴高度契合农民家庭渐进城镇化和半城镇化的特性和需求。首先在县域内大力发展第二、三产业, 创造更多本地就业空间, 推动年轻农民本地就业和就地城镇化。其次, 通过大力发展县域中小城镇建设, 加强中小城镇公共基础设施建设和公共服务体系建设, 为城镇化的农民提供舒适便捷的生活和工作环境。再次是大力发展县域范围的城乡公共交通网络和公共交通工具, 以便于进城农民与在村农民的互动。最后是为农村提供基本的公共基础设施建设和公共服务供给, 为在村的农民尤其是中老年人提供生产生活便利, 降低他们的劳动强度, 同时也为进城失败的农民提供能够返回农村生活保障基本的生产资料。

中国农业大学农业规划科学研究所,是中国农业大学主办的专业从事现代农业规划的研究单位,主要承担中国农业大学农业科技推广服务的职能。

规划所以中国农业大学农业生物环境与能源工程和城乡规划学专业为基础,结合农业经济、城镇生态与环境、建筑与园林设计等研究方向,开展包括市县域乡村振兴战略规划、农业发展战略研究、农业产业发展规划、都市农业规划设计、农业园区规划设计、国家农业公园规划、农业综合体规划、农业产业集群规划、生态旅游农业规划、农业产品加工规划设计、农业设施景观设计、项目建议书、项目可行性研究报告等领域的研究与规划工作。

同时可以为各地政府、企事业单位开展定制化专题培训和咨询服务,并以自主研究开发形成10余个专题课程,完成培训近百场。

近期规划研究重点:

  1. 乡村振兴战略、实施方案

  2. 十四五农业农村规划、前期研究

  3. 现代农业产业园

  4. 农业产业强镇

  5. 农村一二三产业融合

  6. 村庄规划

  7. 农产品加工集聚区

  8. 田园综合体

  9. 全程机械化农场

  10. 设施农业产业集群

  11. 农业农村投资机会研究

  12. 涉农企业战略咨询

  13. 农场园区企业管理咨询

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