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杨华:论以县域为基本单元的乡村振兴(一)

作者:杨华 来源:中国乡村发现 更新时间:2019-08-13

摘要:乡村振兴与新农村建设有着本质区别。乡村振兴的基本单元应该定位在都市之外的县域范围, 包括县城、集镇与村庄的统一体。乡村振兴不是村庄振兴, 它本质上是县域的全面振兴。以县域为基本单元的乡村振兴, 既能实现城镇化与乡村振兴同步发展, 又能协调基础建设与全面振兴的辩证关系, 还契合了农民渐进城镇化和半城镇化的特点, 能够在人与资源上实现城乡融合发展。推进乡村振兴要有空间视野, 不能把乡村振兴局限在村庄, 也要有时间视野, 不能把乡村振兴的近期目标与中长期目标混同, 搞急功近利式的乡村振兴。同时还要有辩证的视野, 不能把城镇化与乡村振兴对立起来, 也不能把乡村振兴与村庄保底对立起来。城镇化与村庄保底都是现阶段乡村振兴的基本内容, 是县域内乡村全面振兴的基础工作。

关键词:城镇化; 代际分工; 半工半耕; 城乡融合; 空心化;

党的十九大报告首次提出“乡村振兴战略”, 2017年底中央经济工作会议和中央农村工作会议进一步明确了实施乡村振兴战略的目标任务、时间表和路线图。2018年9月中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划 (2018—2022年) 》对实施乡村振兴战略做出了阶段性谋划, 明确了当前阶段的目标任务及具体措施。实施乡村振兴战略是以习近平同志为核心的党中央着于眼党和国家事业全局对“三农”工作做出的重大决策部署, 它顺应了广大农民群众对美好生活的向往, 是解决新时代社会主要矛盾的重要途径[1], 是未来促进我国农业农村现代化的总战略和“三农”工作的总抓手。

一、问题提出与文献综述

乡村振兴战略提出来后, 政策部门和学界都对其展开了全方位解读、阐发和研究。通观既有研究, 在对乡村振兴战略的具体实施上主要有两种思路, 分别是较为激进的思路和较为稳健的思路。激进思路是目前研究的主流, 认为只有进一步深化农村改革, 加速农村人地钱等要素流动, 乡村振兴才能落地生根, 农民收入才能提高, 城乡差距才能缩小。该思路的主要目标是让农民在农村致富, 主要的措施包括三条:其一是推动农村产业振兴。乡村振兴产业兴旺是重点, 主张要把提高农业综合效益和竞争力作为主攻方向, 全面振兴第二、三产业, 防止农村产业空心化[2]。其二是要将人才留在农村, 注重优化乡村人口结构和农业劳动力结构, 提高乡村人力资本质量[3]。认为乡村振兴关键是要有人才, 因而要培育现代青年农场主、新型农业经营主体带头人、农业职业经理人等[4]。其三是在农村土地上做文章, 通过建立相应的用地保障机制来推动乡村振兴, 具体办法包括农村建设用地入市、完善农村土地三权分置、土地增减挂钩指标异地交易、盘活闲置宅基地和农房等措施[5]。这些措施需要各级政府出台相应的政策和制度, 创设和建立相关的体制机制, 还需要有大量的资源投入, 进而资源投放的机制、精准度和效率也成了重要研究课题[6]。

稳健思路的基本主张是大部分农民家庭收入的增长空间在城市, 乡村振兴的基本目标是保持农村的基本秩序, 为留在农村的农民供给基本的适合生活和方便生产的公共物品和公共服务, 实现不同区域农村的有效治理[7]。为此, 该思路下的乡村振兴研究主要有以下观点。一是乡村振兴战略要通过各种资金和政策支持让农民继续与土地结合起来, 解决农民在与土地结合中面临的问题和困难, 从而保证农民获得远高于城市贫民窟的生活水平[8]。二是谨防城市过剩资本和市民下乡挤占农民的获利空间, 保障适度规模经营主体和小农户的利益, 健全和完善农业生产的社会化服务体系[9]。三是乡村振兴要有国际经验的视野, 认为欧美日是通过工业化和城镇化走出了中等收入陷阱之后才转而推动乡村振兴, 中国不能因为激进的乡村振兴过度消耗国家资源从而无法走出中等收入陷阱[10]。稳健思路主张在保持现有农村土地制度、基本经营制度、村社集体制度、基层自治制度等不变的前提下, 通过提高基层治理能力和加强治理体系现代化建设来实现为农民保底的乡村振兴。

以上两种乡村振兴的思路具有根本的区别。激进思路试图通过乡村振兴战略在短时期内一劳永逸地解决“三农”问题, 在乡村振兴战略下让农民发家致富, 让农村变得跟城市一样现代化。而稳健思路则认为不能在农村内部解决“三农”问题, 而应通过工业化和城镇化的发展在城市解决“三农”问题, 乡村振兴就是要为在城市解决“三农”问题腾挪出足够的时间和空间。

两种思路也有共同点, 那就是都认为乡村振兴战略只是在内涵上深化了过去的“新农村建设”, 是后者量变意义上的“升级版”[11]而已。但是事实上, 乡村振兴战略是在我国进入中国特色社会主义新时代、社会主要矛盾发生了根本性转变、农业农村现代化提出了新要求的背景下提出来的, 它在目标、内容和方略上都与新农村建设有本质区别, 它是自成体系的战略设计。本文认为乡村振兴战略与新农村建设的根本区别是二者的战略目标不同, 乡村振兴的战略目标是以县域振兴带动农业农村现代化和农民城镇化, 而新农村建设的战略目标则是村庄经济社会的发展和建设。这样二者落地的基本单元也就不同, 乡村振兴战略落地的基本单元是县域, 而新农村建设的落地单元是村庄。

二、县域与村庄:乡村振兴与新农村建设的本质区别

乡村振兴与新农村建设是党和国家在不同历史时期针对“三农”工作提出的战略规划, 二者在落地单元和核心内容上都有根本差别。从实施“社会主义新农村建设”到乡村振兴战略的提出, 是新时代党和国家战略思维的新发展。

(一) 从“农村”到“乡村”的战略新思维

党的十九大报告提“乡村振兴”而非“农村振兴”, 内含着党和国家对“三农”工作的战略新思维。从“乡村”和“农村”两个词汇的内涵来看, “农村”是一个专门从事自然经济和农业产业的经济单位, 国家对它在现代经济系统中的功能定位是生产粮食。而“乡村”则不单纯是一个从事农业生产的经济单元, 而是集生活与生产、社会与文化、历史与政治多元要素为一体的人类文明体[12]。从这个意义上讲, 乡村振兴不是单纯的农业经济的振兴, 更不仅仅是农业产业的振兴, 而是政治、经济、文化及治理等各方面的整体振兴。

从“乡村”和“农村”所对应的概念来看, “乡村”对应的是“都市”, 而“农村”对应的则是“城镇”。“都市”指的是以非农业产业和非农业人口集聚为主、人口数量达到一定规模的居民点, 它是一地的经济、政治及文化中心。根据城市研究专家的概念, “都市”具有以下特征:人口密度高;集聚了不同文化、职业、语言背景且匿名性强的居民;聚集各类社团、企业和机构;人们活动趋向于专业化;居民知识和技能水平高于乡村居民;主要以法律法规为社会契约;生活多样化程度高、时间观念较强、生活节律快、相互间竞争性强等。对照这些特征, 在中国只有地级市以上的城市才能称得上“都市”, 而包括县城、集镇、中心村等人口相对聚居地都不具备都市特点, 而是更多地带有明显的“乡村”的特性, 包括在长期的历史发展中形成的共同血缘关系、互助关系、风俗习惯、文化价值及地方性规范。“城镇”是指具有一定规模工商业的居民聚居点, 包括都市、中小城市和集镇。集镇是介于农村与城市之间的过渡型居民点。与对农村的定义相一致, 对城镇的定义也多基于其在第二、第三产业上的经济功能。所谓城镇化就是指随着生产力的发展、科学技术的进步和产业结构的调整, 以农业为主的传统农村型社会向以工业和服务业等非农产业为主的现代城镇型社会转变的过程。农民由村庄向县城、集镇转移是城镇化的一部分, 但是新农村建设不包含城镇化。

因此, “乡村”是以县域为范畴的综合性的全域概念, 而农村则是以村庄为范畴的单一经济性质的局域概念。“乡村振兴”就是特指都市之外的地域经济社会的振兴, 包括县城、中心镇、集镇、中心村及之外的整个乡村社会的全方位振兴, 它以县域为基本单元。“新农村建设”则主要是指城镇之外以村庄为基本单元的经济社会建设, 而不包括县城和集镇的建设。质言之, 乡村振兴本质上是县域振兴, 而新农村建设则主要是村庄建设。

(二) 乡村振兴与新农村建设的内容比较

既然在基本单元上有差别, 那么乡村振兴与新农村建设在内容上也就会有较大差别。党的十九大报告提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴总要求, 而党的十六届五中全会则提出过“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设总体要求。从字面上看乡村振兴和新农村建设都是用五句话、二十字来概括各自的总要求, 二者主要的项目内容也没有变化, “乡风文明”甚至一字不差, 似乎只是在建设的标准和程度上有差别, 乡村振兴战略提出了更高的要求。但是当从基本单元的视野来看乡村振兴与新农村建设时, 就容易发现二者不仅仅是量上的差别, 更本质的是战略上的差别。

1.“产业兴旺”与“生产发展”

“产业兴旺”与“生产发展”, 前者以县域为基础, 后者以村庄为基础。发展生产实现农民增收一直是党和国家关心的问题。在2005年左右正值农业税改革阶段, 受农业税费的影响, 农业生产的积极性尚不高, 农业面临供给不足的矛盾, 于是“新农村建设”提出发展生产的目标。在集体土地所有制和家庭联产承包责任制不变的情况下, 发展生产是农民个体家庭的事情, 个体家庭在农业生产上进行自我决策、自我管理和自我承担风险。村庄集体经济组织负责为农业生产提供基本的基础设施建设和社会化服务, 但不直接介入农业生产。所以“生产发展”的基本单元是村庄, 目标是提高农业综合生产能力, 基本措施是取消农业税费、发放种植补贴、完善公共基础设施和公共服务体系、推动土地流转和适度规模经营、提高机械化和科技化水平等。

经过十几年的发展, 我国农业综合生产能力得到了较大提高, 农民务农的收入增加, 同时通过向城市和沿海地区大量转移劳动力获得工资性收入, 农民家庭总体收入大幅度提高。但是也存在一些问题, 比如农业综合效益和竞争力仍然不足, 广大中西部农村“三留守”现象严重。为此, 要实现更多农民的就近就业就要推动“产业兴旺”, 不仅要实现农业的进一步产业化, 还要大力发展第二、三产业。但是问题就来了, 如果还按照过去以村庄为基本单元的思路, 那么在村庄狭小范围内既无法构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系, 更无法推动农业向第二、三产业延伸, 实现农村第一、二、三产业融合发展。同时, 在工商业发展上, 现在已没有条件再像二十世纪八九十年代那样出现“村村点火户户冒烟”的局面, 也不可能做到每个村都发展休闲农业、乡村旅游、田园综合体、现代食品产业等, 这样做只能是重复建设、同质竞争, 会造成资源浪费, 农民也不可能从中获利。那么, 鉴于城乡居民的消费需求和能力的有限性, 要实现“产业兴旺”的目标, 必须超越村庄视域, 以县域为单位对一、二、三产业进行统筹规划、协同发展, 切忌一个乡镇、一个村庄盲目地搞一窝蜂、大跃进。比如, 要以县为单位进行招商引资, 建立工业园区承接东部地区的产业转移, 推动县域内的工业发展;在县域内有区位优势和环境优势的个别地方推动乡村旅游、休闲农业和招商引资建田园综合体, 这些以城镇中产者为主体的观光消费, 建设多了就会出现供给过剩的问题;农业产业化体系也要视县域的农业特色适度推进特色农业的产业化。

总之, “生产发展”的目标可以在“统分结合的双层经营”体制下于村庄内达成, 而要促进第一、二、三产业的融合发展, 实现乡村产业体系的全面振兴, 则需以县域为基本单元和视域。

2.“生态宜居”与“村容整洁”

“生态宜居”与“村容整洁”, 前者以县域为基本空间, 后者强调村庄空间改造。“村容整洁”是应对当时村庄缺乏规划、人居环境脏乱差的局面提出来的新农村建设目标, 该目标在较高层次上是对村庄重新规划设计和新村建设, 中间层次是进行环境整治和美丽乡村建设, 较低的层次则是“有钱盖房, 没钱刷墙”。经过十几年的“村容整洁”行动, 尤其是近年基层组织进行的村庄环境整治、厕所革命、城管进村等行动, 使村庄人居环境有了根本性的改变, 实现了村庄空间的再造[13]。如果说“村容整洁”的治理单元是村庄、治理对象是村庄环境的话, 那么“生态宜居”则完全超出了村庄及其环境的范畴。“生态”是一个系统概念, 一个村庄及其环境不构成生态, 只有在一个地域范围内才能构建起自然和人文相契合的生态系统。生态宜居的治理目标就不是一村一户老百姓的问题, 而是满足一定区域内人民群众对优美生态环境的总体需求, 那么对它的治理也就不仅仅是村庄内的绿化美化、垃圾污水处理以及村内道路硬化亮化, 而是要在区域内对生态环境、城镇村社进行整体规划和总体治理, 构建相互协调、相互支持、相互联系的生态体制机制。生态宜居也是一个整体系统概念, 一个地方是否生态宜居, 不是看具体的村庄是否生态宜居, 而是看具体村庄所嵌入的地域生态系统是否宜居。比如有的村庄生态宜居, 但却影响地域的整个生态环境, 那么这样的村庄就需要搬迁;还有的村庄有很好的生态环境条件, 但是因人口大量减少而变得不宜居, 村庄也需要整体搬迁并进行土地整治后还林还草;还有的村庄因人地关系紧张, 村庄范围内的自然环境可能并不太好, 但是只要地域内整体生态条件好, 那么村庄也仍然是生态宜居的。生态宜居也不是“村容整洁”的高标准化, 它甚至不需要在村容村貌上做过多的投入, 不需要所有村庄环境都达到观光旅游、3A景区的标准, 而只要在保持环境整洁、基本公共设施完备和基本公共服务到位的基础上, 保证地域范围内整体的环境是生态和宜居的, 那么村庄就是生态宜居的。还有诸如强化土壤污染管控和修复、控制农业面源污染、扩大退耕还林还草等都不是在村域范围能够做到的。因此, 生态宜居的治理空间至少是县域范围。

3.“治理有效”与“管理民主”

“治理有效”与“管理民主”, 前者以县域为治理单元, 后者指涉村级民主。“管理民主”是在农村基层管理乱象丛生、微腐败横行、干群矛盾恶化的背景下提出来的村级治理目标, 它希望通过强化村民的民主权利来规范村级权力的运行。伴随着村财镇管、村级民主规范运行、“八项规定”、纪委督查、从严治党等制度进村, 村级管理乱象基本上得到了有效扭转。但是随着农村青壮年外流、农民分化加剧、农民法制观念提高、农民价值观念多元化、农民对公共服务提出更高要求、农村老年人养老恶化、矛盾溢出村庄、外来人口和资本进入农村、土地产权关系复杂化等现象和问题的出现, “管理民主”已难以应对当前农村多元复杂的治理问题, “治理有效”的需求也就应运而生。乡村社会治理有效问题之所以需要在县域范围内统筹解决, 与以下几个方面有关系, 一是治理问题超出了村庄范围。当前乡村社会的许多矛盾、纠纷及争端都已经超出了村庄乃至乡镇的范围, 需要由县级权威主体出面协调解决。比如交通事故、医疗纠纷、特殊群体信访等问题, 都不是乡村两级能够处理和解决的。二是治理资源需要在县域范围内统筹安排。中西部地区的行政村多数为无集体经济的村庄, 严重缺乏治理资源, 国家的转移支付只能维持村级基本运转, 而无法进行有效治理。那么, 乡村治理所需要的权威性资源、物质性资源、组织人力资源等都需要由县级政府统一配置。乡村治理有了资源才能撬动群众的力量和积极性, 才能通过低成本实现有效治理。三是多元化治理的主体只有在县域范围才能找得到。乡村治理的主体包括党委政府、村级自治组织、村民、市场以及各类社会组织, 依照治理事务性质的不同而将它们交由不同的治理主体进行治理, 才能发挥不同治理主体的特色优势和专业技能。但是诸如市场、社会组织等治理主体只存在于县域范围, 因此它们的资源只能在县域范围进行配置。四是治理的制度、规范和体制机制需要在县域范围内进行统一创设。县级党委政府是权威性的制度创设主体, 可以依据县域的实际情况将基层治理经验规范化和制度化。

4.“生活富裕”与“生活宽裕”

“生活富裕”与“生活宽裕”, 前者是指现代农业和工商业基础上的生活状态, 后者则是小农经济条件下的生活状况。在新农村建设提出之际, 农业税费刚取消不久, 农村劳动力大规模向城市转移也才兴起, 农民就业不充分状况没有改观, 农民基本医疗和社会保障制度还处于起步阶段, 农村义务教育尚未全面免费, 农民家庭的收入还处于较低水平, 但诸如基本生活、医疗、教育、养老、人情、建房、婚姻等方面的开支却大幅度增加, 以至于农民家庭的经济状况还比较紧张。因此, “生活宽裕”就是针对该条件下提出的农民家庭目标。近十年以来尤其是党的十八大以后, 伴随着农村青壮年劳动力在城市充分就业、农地适度规模经营成风气、农业补贴增加、农村社会政策不断完善, 农民家庭收入水平有了较大提高, 基本上实现了生活宽裕的目标。生活宽裕目标的达成有赖于两重力量的结合, 一重是农民家庭劳动力的充分调动和合理配置, 二重是国家社会政策的不断完善。但是农民家庭若要从“生活宽裕”迈向“生活富裕”, 则还需要县域这一重力量的加入, 主要与以下几个方面相关。一是发展县域工商业, 提高农村劳动力的就业程度。目前大量青壮年劳动力到沿海地区务工, 务工成本高, 还形成了“留守”问题。如果县域工商业得到发展, 不仅青壮年男性可以就近务工, 年轻女性也可以在本地充分就业, 甚至中老年人在务农之余还可以有大量打零工的机会。这可以使一个家庭获得更多的工资性收入。二是大力发展县域内的基础教育、职业教育和职业技能培训, 提高农村劳动力的文化和业务素质。文化业务素质越高, 在劳动力市场就越有竞争力, 其所获得的成长晋升平台就越高, 自然工资收入也就越高。三是完善县域内的医疗和公共卫生服务体系, 提高农民的身体健康素质。身体素质越高, 越能承受高强度的智力和体力劳动, 劳动时间也越长, 所获得的工资收入也越高。四是完善县域内包括教育、医疗、社保、低保、大病救助等在内的社会政策, 提高农民生产生活的保障水平, 降低农民家庭的货币化支出。总之, 在农民家庭依赖于“半工半耕”的收入模式下, 农民“生活富裕”目标单靠农民家庭和社会政策难以达成, 需要在县域层面进行政策和制度创新以促进劳动力充分就业和减少农民开支。

5.“乡风文明”和“乡村振兴”

“乡风文明”的提法虽然没有变, 但在乡村振兴背景下它是指整个县域内乡村优秀传统文化所蕴含的道德风尚、民俗规范、精神价值、思想观念等, 是与社会主义核心价值观、现代人文精神、文明素养、科学知识等相结合的产物。就文化社会风气而言, 村庄不是孤岛, 它受到地域范围内文化社会氛围的影响和渗透。地域范围的风气不好, 村庄的风气就不可能是净土。而县域是地域“小传统”与国家“大传统”的结合点, 它除了具有行政管理上的统一性之外, 还在社会文化和人文风俗上具有共同体性质。乡村振兴要推进乡风文明建设, 其切入点应该是县域。在乡风文明建设的一些具体事务上, 县域也是基本的治理单元。诸如在治理农村人情酒席泛滥、规范乡村人情风俗中, 由于农村的人情圈都在县域范围内, 如果只在一个村庄或乡镇内给予新的规范, 就很可能造成人情行为的混乱而难以持续, 而若在县域范围内对赶人情和办酒席进行统一规范, 则容易形成新的风俗习惯。再如农村养老问题, 在市场经济条件下村庄传统伦理已难以规范农民的养老行为, 村庄舆论在村民相互“不得罪”的逻辑下不再发挥作用, 只有在县域范围内构建起养老、孝老、敬老的政策支持体系, 出台权威性的支持有关养老的村规民约的政策措施, 才能营造良好养老社会环境和舆论氛围。




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