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刘振伟:乡村振兴中的农村土地制度改革

来源:农业经济问题 更新时间:2018-12-05

摘    要:我国农村土地制度改革试点取得初步成效。完善农村土地制度需要解决的四个问题, 一是农村集体土地征收问题, 建立“公共利益”认定程序, 明确农村集体土地征收范围, 建立科学的征地补偿机制, 规范农村集体土地征收程序;二是建立城乡统一的建设用地市场问题;三是完善宅基地管理使用制度问题;四是完善农村一二三产业融合发展的用地管理制度问题。

土地制度是国家重要的基础性经济制度, 对国民经济社会发展和实施乡村振兴战略意义重大。现行法律中, 规范农村土地制度的主要是《农村土地承包法》和《土地管理法》, 《民法总则》、《物权法》、《担保法》等亦有单项规定。《农村土地承包法》于2002年8月颁布, 2003年3月1日起实施, 2009年和2018年两次修改。2009年的修正案, 是根据2004年宪法修正案有关征收、征用的规定, 对《农村土地承包法》相关条款作出相应修改, 以与《宪法》规定相一致。2018年的修正案, 将承包地“三权”分置, “第二轮土地承包到期后再延长三十年”等重大问题转化为法律规范, 对于完善农村基本经营制度具有历史性意义。这里主要涉及完善农村土地征收、农村集体经营性建设用地入市和宅基地管理方面的法律制度问题。

一、农村土地制度改革试点取得初步成效

 《土地管理法》是1986年6月由第六届全国人大常委会审议通过的, 1988年、1998年、2004年三次修改。1988年的修正案, 根据1988年宪法修正案以及《土地管理法》实施过程中遇到的实际问题, 建立了土地有偿使用制度和土地使用权出让、转让制度, 严格乡镇和村公共设施、公益事业建设用地的审批程序, 明确了破坏耕地的法律责任。1998年的修订, 重点将土地管理方式由分级限额审批调整为土地用途管制, 强化了土地利用总体规划和土地利用年度计划的效力, 加强了对农用地特别是对耕地的保护。2004年的修正案, 是根据2004年宪法修正案有关征收、征用的规定, 对相关条款作出衔接性修改, 在十三届全国人大常委会五年立法规划中, 《土地管理法》修改列为一类立项项目。

党的十八大以来, 以习近平同志为核心的党中央明确要求“重大改革要于法有据”。党的十九大报告明确要求深化农村土地制度改革。为落实党中央关于深化农村土地制度改革的精神, 依法推动农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革试点, 依法开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点, 全国人大常委会采取授权方式, 对《土地管理法》、《物权法》、《担保法》等有关法律的适应范围作出调整。

2015年2月27日, 第十二届全国人大常委会作出决定, 授权国务院在北京市大兴区等33个试点县 (市、区) 行政区域内, 暂时调整实施《土地管理法》、《城市房地产管理法》的有关规定, 在确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破和农民利益不受损的前提下, 明确试点地区在符合规划、用途管制和依法取得的前提下, 允许将存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股, 实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价;调整宅基地审批权限, 明确使用存量建设用地的, 下放至乡镇人民政府审批, 使用新增建设用地的, 下放至县级人民政府审批;完善征收集体土地的补偿标准和保障水平, 明确在综合考虑土地用途和区位、经济发展水平及人均收入等情况下, 合理确定征收补偿标准, 安排被征地农民住房和社会保障, 将符合条件的被征地农民全部纳入养老、医疗等城镇社会保障体系, 有条件的地方可采取留地、留物业等多种方式, 由农村集体经济组织经营。授权改革以来取得了积极成效, 截至2017年10月, 试点地区共实现农村集体经营性建设用地入市603宗、面积1.6万亩, 退出宅基地8万户、面积6万亩, 征收集体土地63宗、3.9万亩。2017年11月4日, 全国人大常委会再次作出授权决定, 将试点期限延长至2018年12月31日。

2015年12月27日, 第十二届全国人大常委会作出决定, 授权国务院在北京市大兴区等232个试点县 (市、区) 行政区域内, 暂时调整实施《物权法》、《担保法》中关于集体所有的耕地使用权不得抵押的规定, 允许以农村承包耕地的经营权向金融机构抵押贷款;在天津市蓟县等59个试点县 (市、区) 行政区域内, 暂时调整实施《物权法》、《担保法》中关于集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定, 允许以农民住房财产权含宅基地使用权向金融机构抵押贷款。截至2017年9月, 全国232个试点地区农村承包土地的经营权抵押贷款余额295亿元, 试点以来累计发放贷款448亿元;59个试点地区农民住房财产权抵押贷款余额196亿元, 试点以来累计发放贷款261亿元, 试点的农村地区融资难、融资贵问题得到一定缓解。2017年12月27日, 全国人大常委会再次作出授权决定, 将试点期限延长至2018年12月31日。

二、完善农村土地制度需要解决的四个问题

2018年党中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》提出, 深化农村土地制度改革, “扎实推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证。完善农民闲置宅基地和闲置农房政策, 探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’, 落实宅基地集体所有权, 保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权, 适度放活宅基地和农民房屋使用权, 不得违规违法买卖宅基地, 严格实行土地用途管制, 严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。在符合土地利用总体规划前提下, 允许县级政府通过村土地利用规划, 调整优化村庄用地布局, 有效利用农村零星分散的存量建设用地;预留部分规划建设用地指标用于单独选址的农业设施和休闲旅游设施等建设。对利用收储农村闲置建设用地发展农村新产业新业态的, 给予新增建设用地指标奖励。进一步完善设施农用地政策”。完善农村土地法律制度, 核心是在城镇化、工业化进程中保护好农民的土地权益, 保障其获得合理的财产性收入。

第一, 农村集体土地征收问题

建立“公共利益”认定程序, 明确农村集体土地征收范围。我国《宪法》、《物权法》和土地管理规定, 国家为了公共利益的需要, 可以依法对农村集体土地进行征收征用并给予补偿。土地征收是指国家为了公共利益的需要, 依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地, 并依法给予被征地的农村集体经济组织和农民合理补偿、妥善安置的法律行为。土地征用是国家因公共利益的需要, 强制使用农村集体经济组织的土地并给予经济补偿的法律行为。两者的相同点都是为了公共利益的需要, 都需要依照法定程序, 区别是, 征收取得的是集体土地所有权, 征用取得的是集体土地使用权, 征用条件结束后需将土地返还农村集体经济组织。

我国农村集体土地征收征用中的突出问题是征地范围过宽。《宪法》和有关法律并未对公共利益作出明确界定, 现实中的普遍做法是, 给经营性用地贴上“公共利益”标签, 启动实施土地征收行为。矛盾比较集中的是在城市郊区或城乡结合部地区, 由于这些地区的土地靠近城市, 随着城市扩张, 其土地价值和潜在增值收益十分可观, 一些地方以公共利益为名征收农村集体土地, 再进行经营性项目建设。为控制经营性用地征地行为滥用, 需通过修法对“公共利益”作出界定。

界定“公共利益”的几个途径:采取概括式或并列式, 直接明确“公共利益”。2011年国务院制定的《国有土地上房屋征收与补偿条例》采取了这种方式, 条例规定因“公共利益”征收国有土地上房屋的情形包括:国防和外交的需要;由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;由政府依照《城乡规划法》有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。建立因“公共利益”需求征收征用农村集体土地的民主评议机制。公共利益具有相对性和动态性, 在难以明确确认是否符合公共利益需求的情况下, 可以由征收征用机关提出事由, 交由有政府、被征地农村集体经济组织、农民、人大代表、政协委员、专业人士代表组成的审议机构进行评议, 广泛听取公众意见后依程序确定。建立征收征用农村集体土地的人大决定机制。对于实践中争议较大的, 可以考虑在程序上建立人大常委会的决策机制, 难以达成一致意见的最终由政府提交同级人大常委会, 由其依法作出是否征收征用农村集体土地的决定。加强征收征用农村集体土地的法律监督。征收征用符合“公共利益”需要的农村土地, 应按照土地用途管制的法律要求, 依法明确征收征用的农村集体土地必须用于公益性项目建设, 不得改变用途, 要加强对征收征用土地后续开发利用的监管。

建立科学的征地补偿机制。现行的土地征收补偿制度是按土地的农业产值确定土地补偿费和安置费。《物权法》规定征收集体土地应支付土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费等费用, 安排被征地农民的社会保障费用;《土地管理法》规定按照被征收土地的原用途给予补偿, 征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费等。按照现行法律规定, 征地补偿标准是按照原用途进行补偿, 以土地年产值的一定倍数确定的, 而被征收征用土地的区位、经济发展水平、土地供求状况、土地征收后的用途等则与补偿无关, 土地被征收征用的市场价值、政府收取土地的土地出让金高低与对农民的补偿无关。“招拍挂”可以取得“天价”土地出让收入, 而给农民的补偿、安置标准游离于土地市场价值之外, 没有体现出土地的生产资料和社会保障双重功能。完善征地补偿法律制度, 要兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配, 对农民的现实生活与长远生计同步考虑, 不给社会稳定遗留社会问题:建立征收征用农村集体土地补偿标准的市场价值挂钩机制。按照城乡土地同地同价原则, 确定对农村集体组织和农民的补偿标准, 明确被征地农村集体组织的农民享有土地增值收益, 并将其享有的分配比例列为补偿安置方案的内容。建立多元化的征收征用农村集体土地补偿方式。通过预留发展经营用地或经营用房、部分征地补偿款作价入股参与经营等多种方式, 丰富完善征地补偿的方式和途径。对于城市郊区已纳入城市建设总体规划的农村集体土地, 经批准建设经营性项目, 允许农村集体经济组织或农民参与开发经营, 切实保障其享有的土地财产性收益。将失地农民纳入当地城镇社会保障体系。依法明确被征地农民的社会保障资金由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决, 确保被征地农民社会保障资金的稳定来源, 解决好被征地农民就业、住房、社保、医疗、孩子入学问题。

规范农村集体土地征收程序。按照《土地管理法》的相关规定, 征收征用农村集体土地的主要程序包括“两公告一登记”, 即土地征收方案公告、补偿安置方案公告、集体土地所有权人和使用权人办理补偿登记。纠正过去普遍存在的公告不到位、不认真听取被征地农民意见、集体经济组织和农民在征地中缺少话语权等问题。细化法律的原则性规定。现行法律规定, 土地征收方案在依法批准后, 由市县政府在所在地予以公告, 但按照国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》的有关规定, 征地在依法报批前, 有关部门要将补偿标准、安置途径告知被征地农民, 拟征用土地的现状必须经被征地农户确认, 确有必要的应组织听证, 并将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。又如, 现行法律规定, 征地补偿安置方案是在确定公告后才听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见, 在制定补偿方案的过程中集体经济组织和农民没有参与。再如补偿安置方案公告后有争议是否影响征收行为的实施, 按照目前的规定是不受影响。法律上的粗线条和不完善, 影响了被征地农村集体经济组织和农民权利救济的途径。为此, 要对保护农村集体经济组织和农民话语权作出硬性规定, 将地方政府与占绝大多数比例的被征地农民签订完成征地补偿安置协议作为实施土地征收征用行为的必须程序;涉及农村集体土地征收争议, 地方政府不是最后的仲裁者, 应将土地征收行为本身的合法性纳入诉讼审查范围, 作为最后一道救济屏障;明确征地收益分配和补偿办法, 解决征地费用被截留、拖欠、挪用和暗箱操作等问题。对因征地产生的“暴富村”和“暴发户”问题, 通过税收调节利益关系。

合理调整土地出让收入使用范围, 坚持取之于地、主要用之于农的原则, 所筹资金用于支持实施乡村振兴战略。

第二, 建立城乡统一的建设用地市场问题

现有法律规定, 农村集体建设用地主要包括用于乡村兴办企业、兴办乡村公共设施、公益事业以及农民建房使用的宅基地等。农村集体经营性建设用地使用权不得出让、出租, 不能直接入市交易 (因乡村企业破产兼并依法发生转让的除外) 。这个规定, 限制了集体经营性建设用地的资产属性特别是增值收益的实现。

农村集体经营性建设用地改革的核心, 是放宽对集体经营性建设用地使用权流转的限制, 允许集体经营性建设用地与国有土地在同一市场上流转, 同权、同价、同规则、同服务、同监管, 形成城乡统一的建设用地市场, 将土地增值收益更多地用于乡村振兴。江苏、浙江、广东、广西等地的改革实践证明, 允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股, 可以加大幅度提高农民的土地财产性收入。浙江省德清县自2015年2月授权改革试点以来, 已完成存量集体经营性建设用地入市交易158宗、1104亩, 成交金额2.36亿元, 农民和农村集体获得收益1.92亿元, 惠及农民10万余人 (2017年) 。广西北流县农民能获得的入市收益为17.15万元/亩, 比改革前征地补偿增长了13.2% (2017年) 。

完善集体经营性建设用地管理制度的三个重点:一是依法明确集体经营性建设用地范围。目前法律没有对集体经营性建设用地的范围作出界定。解决这一问题, 需要从集体建设用地类型和土地用途两方面进行考量, 一方面, 从类型上明确农村公共设施、公益事业、宅基地不属于经营性建设用地范围;另一方面, 从用途上明确与乡村振兴相关的办企业、办商业、办旅游等经营性用途, 但要禁止使用集体建设用地进行房地产开发。要考虑集体经营性建设用地存量和增量的关系, 对存量用地要抓紧开展使用权的确权登记, 为入市流转奠定基础。二是依法明确集体经营性建设用地的流转方式。通过立法, 对集体经营性建设用地的流转方式作出规定, 将符合规划、用途管制和依法取得作为入市流转的法定前置条件。明确农村集体经营性建设用地的有偿、有期限使用原则, 流传方式包括出让、租赁、入股, 并按用途确定具体使用期限。三是依法明确集体经营性建设用地的流转程序。规范的流转程序是实现集体经营性建设用地同权同价同等入市的基础和保障。明确集体经营性建设用地的价格形成机制, 参照国有建设用地使用权的有关规定, 明确流转必须经过公开的土地市场交易, 采取“招拍挂”方式公开竞价, 明确以同地区同类同用途的国有建设用地的基准地价为参照, 由市场决定土地价格。建立集体经营性建设用地收益分配机制。

第三, 完善宅基地管理使用制度问题

农村宅基地制度是为了保障农民的居住权利而实施的重要的法律制度。全国城镇建设用地9.43万平方公里, 农村集体建设用地19.11万平方公里 (2017年) , 是城镇建设用地的两倍多, 在农村集体建设用地中, 宅基地占70%。改革宅基地管理使用制度, 既要保障农民居住建房的合理需求, 又要增加农民房屋财产权及宅基地使用权的流动性, 使农民房屋的财产价值体现出来, 最大限度地减少闲置浪费。

现行的宅基地管理使用制度存在不少弊端:一是宅基地无偿使用, 村庄集约化程度较低, 户均使用宅基地接近0.6亩, 人均超过100平方米, 浪费严重。在一些东部沿海发达地区, 宅基地供求矛盾又十分突出。二是对宅基地使用权的流转限制过严, 退出补偿机制既不完善也不清晰。《物权法》规定宅基地使用权的转让适用《土地管理法》等法律和国家有关规定, 实践中集体经济组织内部存在着通过买卖或出租农房形成的宅基地使用“隐性流转”情形, 但《土地管理法》并未认可这种流转行为的合法性。随着农民进城落户居住, 农村不少房屋常年闲置, 由于缺乏流转规则, 资产变现难 (2017年全国城镇常住人口占58.52%, 农村常住人口占41.48%, 农民工数量28652万人, 其中外出农民工17185万人, 人口向城镇流动仍呈现增长趋势, 农村闲置房屋将会越来越多) 。三是农民房屋财产不能抵押。

完善宅基地管理使用法律制度的思路:一是完善宅基地使用权的取得方式。依法公平取得, 节约集约使用。依法公平取得, 就是宅基地的使用要具备农户资格权, 只有本集体经济组织成员才有权取得本集体经济组织的宅基地使用权, “一户一宅”。对于农户自住需求且符合规定面积限制条件的, 不收取使用费或以较低价格收取使用费;对于面积超标准的, 按市场价格设定费用标准。宅基地使用费取之于民用之于民。二是完善宅基地用益物权权能。赋予宅基地使用权在一定范围内流转、继承、退出及收益权能。目前宅基地在本村集体经济组织内流转, 无法形成流转市场和价值。有观点认为, 可考虑扩大到乡镇集体经济组织乃至县域范围。在多大范围流转适宜, 需要实践。范围太小, 形不成流转市场;范围过大, 城里人下乡占用宅基地建房可能会带来新的问题。要把握好“度”, 先行试验。扩大宅基地使用权流转范围, 应严格执行“一户一宅”政策, 转出户不得再取得宅基地。退出宅基地坚持自愿原则。三是完善宅基地管理制度。严格执行土地用途管制, 宅基地使用要符合规划, 不得违法违规使用, 不得违法违规买卖, 严禁无“资格权”的人员利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。四是完善农民房产财产权制度。对符合规划、合法取得的宅基地上的农民房屋, 由政府主管部门核发集体土地使用权证和房屋产权证, 确认产权。依法赋予农民房屋财产抵押权能, 通过“地随房走”实现房地一体。

在宅基地制度改革问题上, 需破除僵化的思维定式, 更多地尊重地方的实践和农民的创造。江西省余江县是宅基地制度改革试点县, 该县有农户宅基地9.24万宗, 其中闲置房屋2.3万栋、危房8300栋、倾塌房屋7200栋。自2015年3月开展试点以来, 通过三个途径盘活宅基地及闲置农房:一是出租, 吸引城市居民办农家乐、创意农业及居住等;二是调整规划, 转变为集体经营性建设用地后直接入市, 满足农村新产业新业态的用地需求;三是将闲置宅基地复垦为耕地, 折算成建设用地指标, 通过指标流转获得相关收益。至2017年底, 该县已退出宅基地2.8万宗、3800余亩, 释放的空间可以解决未来10~15年农民建房用地需求。浙江省义乌市经济发达, 该市从直接量化宅基地及房屋的财产价值入手, 探索宅基地所有权、资格权和使用权“三权”分离, 允许农村宅基地使用权人自愿将依法取得的宅基地使用权连同地上房屋, 通过买卖、赠与、互换或其他方式转让给本市范围内符合宅基地分配条件的农村居民, 使用期限70年 (这些地方已无宅基地可分配) 。至今, 该市共办理1500余宗宅基地抵押登记, 融资9亿元 (数据引自中农办资料) 。

第四, 完善农村一二三产业融合发展的用地管理制度问题

构建农村一二三产业融合发展体系, 需要与之相配套的用地政策。过去搞传统农业, 产业融合发展的用地矛盾不很突出, 现在搞现代农业, 用地政策的理念需要相应调整。

多规合一编制农村土地利用总体规划。统筹农业农村各项土地利用活动, 优化耕地保护、村庄建设、产业发展、生态保护等用地布局, 细化土地用途管制, 留住生态环境优美、农田连片集中、村庄集约紧凑的田园风貌。乡镇土地利用总体规划可以预留一定比例的规划建设用地指标, 用于农业农村发展。根据规划确定的用地结构和布局, 年度土地利用计划分配中可安排一定比例新增建设用地指标, 专项支持农业农村发展。

保障农业生产设施和附属设施用地。给予地方一定的自主权, 在不占用永久基本农田的前提下, 允许乡镇土地利用总体规划预留不超过5%~7%的规划用地, 用于农业产业园、科技园、创业园、农业规模经营所需要的各类生产设施和附属设施用地, 纳入设施农用地管理, 实行县级备案。严禁借建设田园综合体、乡村生态旅游之名变相从事房地产开发。

盘活农村存量集体建设用地。鼓励利用存量建设用地进行农产品加工、冷链、物流、仓储、产地批发市场等项目建设, 或用于小微创业园、休闲农业、乡村旅游、农村电商等农村二三产业。对利用收储农村闲置建设用地发展新产业新业态的, 给予新增建设用地指标奖励。鼓励农业生产与村庄建设用地复合利用, 拓展土地使用功能。

建立增减挂钩节余用地指标协调使用机制。推动建立高标准农田等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩结余指标省域调节机制, 允许深度贫困地区节余指标在东西部扶贫协作和对口支援地区跨省流转, 将所取得收益通过支出预算全部用于脱贫攻坚和支持实施乡村振兴战略。

统筹推进“山水林田湖草”综合整治。统筹推进荒漠化、石漠化、水土流失综合整治, 坚持不懈做好损毁土地复垦, 集约、节约使用土地。

 

  

 




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